Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], Z. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, dalej również jako "ZWITD", nałożył na S. D., dalej: "skarżący", "strona", karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: pięćset złotych) z tytułu naruszenia polegającego na niewyposażeniu kierowcy w wypis z licencji, lp. 1.2 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 180 ze zm.).
Powyższą decyzję, jak wynika z pieczęci datownika umieszczonej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, doręczono stronie w dniu 25 lipca 2022 r.
Pismem nadanym w dniu [...] w G. strona wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] września 2022 r., nr [...] [...], na podstawie art. 127 § 1 w związku z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego, dalej również jako "GITD", stwierdził jego niedopuszczalność.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia i pogląd piśmiennictwa, zgodnie z którym z art. 134 k.p.a. wynika, że warunkiem koniecznym, który musi zostać spełniony przed przystąpieniem przez organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy, jest stwierdzenie, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że zachodzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, wtedy wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania albo uchybienie terminowi do wniesienia odwołania.
Według organu II instancji z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja organu I instancji z dnia 6 lipca 2022 r. o nałożeniu kary pieniężnej została dręczona stronie w dniu 25 lipca 2022 r. wraz z pouczeniem o terminie i sposobie złożenia odwołania. Organ odwoławczy zaznaczył, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania biegł od dnia następującego po dniu doręczenia stronie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, a więc od dnia 26 lipca 2022 r. i upływał w dniu 8 sierpnia 2022 r.
Jednocześnie organ odwoławczy ustalił, że odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] lipca 2022 r. zostało nadane w dniu 22 lipca 2022 r. w Urzędzie Pocztowym w G..
W ocenie organu II instancji złożenie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych, a do chwili wydania postanowienia przez ten organ nie wpłynęło prawidłowo złożone odwołanie.
Mając na uwadze powyższe, organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji organu i instancji z dnia [...] lipca 2022 z uwagi na jego przedwczesność.
S. D. złożył skargę na postanowienie organu odwoławczego, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów:
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego, co miało znaczący wpływ na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia;
- - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
W konsekwencji powyższego skarżący wniósł o uchylenie postanowienia, potwierdzenie, że strona prawidłowo złożyła odwołanie w zakresie terminów określonych w art. 129 § 2 k.p.a., zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania i obciążenie nimi Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
Skarżący w uzasadnieniu skargi stwierdził, że analiza skarżonego postanowienia prowadzi do konkluzji, iż organ nie tylko nie przeprowadził w sposób należyty i wszechstronny oceny materiału dowodowego, czym naruszył zasady określone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., lecz wysuwając zarzut, iż strona złożyła odwołanie od decyzji zanim ona została stronie dostarczona, naruszył zasadę zaufania obywatela do organów państwa wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. Odwołanie bowiem złożone przez stronę od decyzji [...] zawierało zarówno szczegółowy opis treści tej decyzji jak i sygnaturę tej decyzji, której strona nie miała prawa znać zanim nie została ona doręczona. Według strony już sam ten fakt powinien skłonić organ II instancji do głębszej analizy celem ustalenia, w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej, okoliczności dostarczenia decyzji i złożenia od niej odwołania.
Dokonana przez skarżącego we własnym zakresie analiza sprawy, połączona z informacjami uzyskanymi drogą telefoniczną od organu I instancji pozwoliła, jak podkreślił – w krótkim czasie, na odnalezienie przyczyny nieścisłości. ZWITD przekazał stronie numer listu poleconego, którym przedmiotowa decyzja ([...]) została skarżącemu doręczona. Przesyłka ta była oznaczona numerem [...]. Po sprawdzeniu trasy doręczenia (tzw. "tracking pocztowy") na stronie internetowej Poczty Polskiej okazało się, że w rzeczywistości decyzja została stronie skarżącej doręczona w dniu 12 lipca 2022 r., a nie, jak stwierdził GITD, w dniu 25 lipca 2022 r.
W ocenie skarżącego data doręczenia przesyłki do strony została zatem błędnie odnotowana na pocztowym potwierdzeniu dostarczenia przez pracowników urzędu pocztowego, a sposób oznaczenia dostarczenia przesyłki przez pracowników poczty pozostaje poza kontrolą skarżącego.
Zdaniem strony wymaga podkreślenia, iż brak analizy wskazanych wyżej okoliczności dostarczenia stronie pierwszoinstancyjnej decyzji świadczy o ignorancji i lekceważeniu zasad procesowych przez GITD (w szczególności wynikających z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a.). Powyższe budzi, według skarżącego, uzasadniony niepokój w aspekcie jakości i obiektywności rozstrzygnięć wydawanych przez ten organ.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zgodnie z treścią zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzję organu I instancji odebrał dorosły domownik, który umieścił swój podpis obok daty "25.07.2022 r.", potwierdzając tym samym datę otrzymania przesyłki.
Ponadto, według organu odwoławczego, skarżący podważa wiarygodność daty zamieszczonej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie przedstawiając dowodu na złożenie reklamacji w zakresie doręczenia przesyłki. Bezspornym pozostaje również, że odwołanie od ww. decyzji zostało złożone w dniu 22 lipca 2022 r. (jak wynika z daty zamieszczonej na kopercie), tj. - według GITD - na trzy dni przed rozpoczęciem biegu terminu do złożenia odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje:
Skarga okazała się zasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana - stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem, wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie go z obiegu prawnego.
Przedmiotem skargi jest postanowienie, którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że zostało ono wniesione przed doręczeniem skarżonej decyzji, a więc przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia.
Na wstępie rozważań należy zatem wyjaśnić, że postępowanie administracyjne jest, co do zasady, dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.). Stronie służy odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji do organu II instancji, którego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.
Wniesienie odwołania uruchamia wstępną kontrolę, w której zakres wchodzi zbadanie, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot uprawniony (stronę postępowania) oraz, czy zostało wniesione w terminie. Ustalenie, że zostały dopełnione warunki formalne pozwala organowi odwoławczemu na dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Dalej wyjaśnić należy, że – stosownie do art. 109 § 1 k.p.a., poza wyjątkiem przewidzianym w § 2 tego przepisu, decyzję doręcza się stronom na piśmie. Zgodnie natomiast z art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 k.p.a.). Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia (art. 129 § 2 k.p.a.).
W świetle przytoczonych regulacji nie ulega wątpliwości, ze terminem początkowym, o którego zaczyna biec termin do złożenia odwołania decyzji jest data jej doręczenia. Do tego momentu bowiem decyzja nie wywołuje skutków prawnych, a wniesienie odwołania przed doręczeniem decyzji jest przedwczesne, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy.
Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika, że zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana w dniu 6 lipca 2022 r., natomiast doręczono ją do rąk dorosłego domownika w dniu 25 lipca 2022 r., co wynika z załączonego do akt zwrotnego potwierdzenia odbioru. Tymczasem odwołanie zostało wniesione w dniu 22 lipca 2022 r. za pośrednictwem operatora pocztowego (vide potwierdzenie nadania k. 69). Nie ulegało zatem, w ocenie organu, wątpliwości, że odwołanie zostało wniesione przed doręczeniem decyzji i jej wejściem do obiegu prawnego.
Ocenę organu zakwestionował skarżący, który wywodzi, że decyzja została mu doręczona w dniu 12 lipca 2022 r., wskazując, że na stronie internetowej, która umożliwia śledzenie przesyłek wpisał podany mu przez organ numer przesyłki i ustalił, że datą jej doręczenia jest 12 lipiec 2022 r., a nie jak twierdzi organ 25 lipiec 2022 r.
W ocenie organu wystarczającym dowodem, z którego wynika data doręczenia przesyłki jest zwrotne potwierdzenie odbioru. Jednocześnie organ zarzucił skarżącemu, że nie złożył reklamacji, aby uprawdopodobnić swoje twierdzenia w tym zakresie.
W ocenie Sądu stanowisko organu w tej sprawie należało uznać za nieprawidłowe. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że skarżący przesyłkę otrzymał, sporna jest jedynie data w której została ona doręczona. Analiza załączonego do akt zwrotnego potwierdzenia odbioru prowadzi do wniosku, że przesyłka zawierająca decyzję została nadana w dniu 8 lipca 2022 r., o czym świadczy stempel placówki nadawczej.
Na odwrocie zwrotnego potwierdzenia odbioru widnieje podpis [...] i nieczytelne imię oraz datownik "25.07.2022". Dalej wskazano, że przesyłka została doręczona dorosłemu domownikowi, a w lewym dolnym rogu widnieje nieczytelny podpis doręczającego oraz datownik o treści "25.07.2022". Na dokumencie brakuje naklejki z numerem przesyłki, nie wpisano również tego numeru ręcznie. Zwrotne potwierdzenie odbioru zostało zwrócone do nadawcy w dniu 28 lipca 2022 r., a więc już po wniesieniu odwołania przez skarżącego. W ocenie Sądu dokument ten budzi wątpliwości przede wszystkim dlatego, że brak jest w nim wskazanego numeru przesyłki, a data doręczenia ewidentnie nie została wpisana przez odbierającą przesyłkę osobę. Można mieć również zastrzeżenia co do długiego czasu jej doręczenia – 17 dni, w sytuacji, gdy od dnia jej odbioru wskazanego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (25 lipca 2022 r.), do dnia wpływu tego dokumentu do organu (28 lipca 2022 r.) upłynęło zaledwie 3 dni.
Nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości okoliczność, iż skarżący, wnosząc odwołanie, w którym wskazał zarówno datę i numer decyzji, jak też odniósł się do zawartego w niej rozstrzygnięcia, musiał znać jej treść. Skoro skarżący wskazał, iż z udostępnionej przez operatora pocztowego usługi internetowego śledzenia przesyłek wynika, że przesyłka zawierająca decyzję została doręczona w dniu 12 lipca 2022 r., to rzeczą organu winno być sprawdzenie tej okoliczności, zwłaszcza, że wydruk ze strony "śledzenie przesyłek – Tracking" znajduje się w aktach sprawy.
Nie ma racji organ wywodząc, że w omawianej sytuacji to skarżący winien wnieść reklamację i dopiero na tej podstawie możliwe byłoby definitywne stwierdzenie, kiedy decyzja została skarżącemu doręczona. Skoro samo potwierdzenie odbioru przesyłki zostało sporządzone wadliwie i nie zawiera jej numeru, a podpis doręczającego jest nieczytelny, zaś datę odbioru przesyłki wpisał nie odbiorca, ale prawdopodobnie pracownik poczty, to w sytuacji, gdy skarżący kwestionuje datę doręczenia i wskazuje na okoliczności, które potwierdzają przedstawioną przez niego wersję, należy uznać, iż to na organie spoczywał obowiązek ich wyjaśnienia.
Należy przy tym zaznaczyć, że skarżący miał możliwość odniesienia się do twierdzeń organu w zakresie wniesienia odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu dopiero w skardze, bowiem wnosząc środek odwoławczy, jak wynika z treści skargi, był przeświadczony, iż zostało ono wniesione w terminie, a o okolicznościach stanowiących podstawę wydania zaskarżonego postanowienia dowiedział się z jego treści.
W tej sytuacji, bez wyjaśnienia istotnej okoliczności dotyczącej daty doręczenia decyzji, od której rozpoczął bieg terminu do wniesienia odwołania nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego niedpuszczalności.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.), orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.