Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. orzekającej o wygaśnięciu Spółdzielni prawa zarządu gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...]m2, położonego w [...] przy ul. [...], z powodu rażącego naruszenia prawa oraz naruszenia przepisów o właściwości.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] nie wskazano żadnej, istniejącej w dacie jej wydania, podstawy prawnej uzasadniającej wydanie decyzji o treści w niej zawartej. Wskazano również, że Spółdzielni w dacie wydania decyzji przysługiwało prawo użytkowania, nie zaś prawo zarządu, które decyzją tą wygaszono.
Kolegium stwierdziło nadto, iż decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem właściwości rzeczowej, albowiem organem upoważnionym do jej wydania był Zarząd Miasta, nie zaś osoba działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta.
Kolegium wskazało również, że komunalizacja gruntu stanowiącego przedmiot decyzji z [...] nastąpiła w dniu [...], a zatem w dacie wydania decyzji o wygaśnięciu zarządu, organ orzekał w sprawie gruntu, który nie stanowił jego własności.
Od decyzji Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł S. S. domagając się uchylenia decyzji. Podniósł, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne oraz to, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zniosła administracyjny tryb dysponowania nieruchomościami gruntowymi, przekazując załatwienie tych spraw na drogę cywilnoprawną. S. S. wskazał również, że zgodnie z art. 255 Kc prawo użytkowania Spółdzielni wygasło z upływem [...] lat od chwili przekazania zadań inwestycyjnych, tj. z dniem [...], natomiast protokół z dnia [...] ustalający zasady podziału majątku pomiędzy spółdzielniami, wskazał równocześnie na zmianę stanu prawnego w odniesieniu do osoby właściciela. Wnioskodawca wskazał nadto, że rażące naruszenie prawa ma postać kwalifikowaną i stąd też, utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest wadliwe, zwłaszcza w sytuacji niewłaściwego zastosowania przepisu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy własną decyzje z dnia [...].
Kolegium odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała decyzja wskazało, iż skutki takie wywołuje sytuacja, w której nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego poprzedniego ze względu na to, że przestał istnieć przedmiot, którego dotyczyło prawo lub podmiot utracił zdolność do zachowania tego prawa lub też wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Zdaniem organu, w tej sprawie żadna z powołanych przesłanek nie wystąpiła.
Odnosząc się do zarzutu zniesienia administracyjnego trybu dysponowania nieruchomościami oraz przekazania tych spraw na drogę cywilnoprawną Kolegium stwierdziło, że z zasady gospodarkę gruntami regulują przepisy prawa cywilnego, a wyjątki określają odpowiednie przepisy prawa administracyjnego, np. art. 63 ust. 4 i art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czy art. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej prowadzone jest w oparciu o przepisy art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego i uwzględnia stan prawny istniejący w dniu wydania kontrolowanej decyzji.
Kolegium wskazało również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 maja 2005 r. decyzje tego organu w przedmiotowej sprawie, stąd też powoływanie się na ich treść na tym etapie postępowania jest bezpodstawne. Kolegium uznało nadto, że rozstrzyganie zagadnienia, czy na podstawie art. 255 Kc wygasło prawo użytkowania gruntu, nie ma wpływu na postępowanie, albowiem przedmiotem stwierdzenia nieważności decyzji jest orzeczenie o wygaśnięciu prawa zarządu.
Organ podniósł również, że protokół z dnia [...] z przekazania i przyjęcia zadań inwestycyjnych, ustalający zasady podziału majątku między spółdzielniami, na który powołuje się S. S., nie mógł stanowić w świetle obowiązującego prawa samoistnej podstawy do przeniesienia prawa użytkowania na inny podmiot, gdyż należało to do kompetencji odpowiednich organów administracji państwowej. Protokół mógł spełniać funkcję wykonawczą w stosunku do uprzednio wydanych decyzji.
S. S. wywiódł skargę na decyzję Samorządowego Kolegiu Odwoławczego z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania.
Skarżący podniósł, że w obecnym stanie prawnym brak jest możliwości uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] orzekającej o wygaśnięciu Spółdzielni prawa użytkowania gruntu położonego w [...] przy ul. [...], albowiem decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ administracji działając w granicach swojej właściwości nie miał możliwości zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych na skutek wydania tej decyzji.
Następnie S. S. zarzucił, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zniosła administracyjny tryb dysponowania nieruchomościami gruntowymi, przekazując załatwianie tych spraw do drogi cywilnoprawnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
O oddalenie skargi wniósł nadto uczestnik postępowania- Spółdzielnia podnosząc, że zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zarzuty skarżącego są bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że decyzja ta odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie jest zasadna.
Pozostaje poza sporem, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy był wniosek likwidatora Spółdzielni z dnia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] orzekającej o wygaśnięcia Spółdzielni prawa zarządu gruntu położonego w [...] przy ul. [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem likwidatora Spółdzielni, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 maja 2005 r.- sygn. akt SA/Sz 1796/03, decyzje Kolegium uchylił.
Sąd w wyroku wskazał, że istnieją uzasadnione podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta, bowiem w decyzji tej nie wskazano żadnej, istniejącej w dacie wydania podstawy prawnej, która uzasadniałaby pozbawienie Spółdzielni tytułu prawnego do nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Powołany przez organ art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie odnosi się do prawa użytkowania nieruchomości przez osoby prawne, lecz stanowi o zagadnieniach związanych z komunalizacją mienia. Wskazane w decyzji przepisy art. 1 ust. 40 w brzmieniu ustalonym wart. 41 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 29 września 1991 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, Sąd określił jako przepisy nieistniejące.
Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie posiadała art. 2 ust. 8, ponieważ art. 2 został skreślony na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.
Sąd wskazał nadto, że o decyzji bez podstawy prawnej można mówić także wówczas, gdy podana w niej podstawa prawna nie istnieje lub w ogóle nie uzasadnia treści decyzji. W tej sytuacji powołany przez Prezydenta Miasta art. 35 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji z dnia [...], ponieważ w dacie jej wydania art. 35 cytowanej ustawy nie był podzielony na inne jednostki redakcyjne i odnosił się do dzierżawy lub najmu gruntu będącego własnością Skarbu Państwa lub gminy.
Decyzja będąca przedmiotem oceny Sądu wydana została również z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, albowiem za takie należało uznać wydanie decyzji przez osobę powołującą się na upoważnienie Prezydenta Miasta w kwestii pozostającej do wyłącznej kompetencji Zarządu Miasta. Prezydent Miasta nie mógł nikogo upoważnić do działania, do którego sam nie miał kompetencji.
Za rażące naruszenie prawa należało uznać – w ocenie Sądu- również wydanie decyzji w przedmiocie wygaśnięcia dla Spółdzielni prawa zarządu gruntu położonego w [...] przy ul. [...] mimo braku w dacie jej wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Miasto prawa własności tego gruntu. Przepis art. 41ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości upoważniał bowiem zarząd gminy jedynie do wygaśnięcia zarządu ustanowionego na gruntach stanowiących własność gminy.
Za równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa Sąd uznał wydanie decyzji wygaszającej prawo zarządu, które w dacie wydania decyzji w tej sprawie nie przysługiwało Spółdzielni.Nie ma bowiem prawnej możliwości wygaszenia prawa, które nie istnieje.
Wygaszenie przez Prezydenta Miasta prawa zarządu nie stanowiło wygaśnięcia istniejącego wówczas prawa użytkowania przy zastosowaniu przepisów dotyczących zarządu, ponieważ z nakazu stosowania przepisów dotyczących zarządu do użytkowania wynika jedynie uprawnienie do wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania i w takiej sytuacji następuje stwierdzenie o wygaszeniu użytkowania, a nie zarządu.
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwana dalej "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
W świetle powołanego art. 153 P.p.s.a., wyrok powyższy wiązał w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, bowiem zasada związania organu oceną prawną wyrażoną w wydanym orzeczeniu sądu w tej samej sprawie ma charakter bezwzględnie obowiązujący.
Zauważyć przy tym należy, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98). Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz – B. Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka –Medek; Zakamycze 2005).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze realizując wskazania Sądu, decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], stwierdzającej wygaśnięcie Spółdzielni prawa zarządu gruntu położonego w [...], oznaczonego jako działka nr [...] przy ul. [...] o pow. [...]m2, natomiast decyzją z dnia [...], na skutek wniesionego odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że Kolegium ponownie rozpatrując wniosek likwidatora Spółdzielni, zrealizowało wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2005 r.
Zauważyć również należy, mając na względzie treść skargi, że S. S. nie polemizuje z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, wydanej zgodzie z powołanym wyżej wyrokiem, lecz zarzuca, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] uniemożliwiają nieodwracalne skutki prawne, jakie wywołała oraz zniesienie administracyjnego trybu dysponowania nieruchomościami gruntowymi i przekazanie tych spraw do drogi cywilnoprawnej.
Wbrew twierdzeniom skarżącego przedmiotowa decyzja z dnia [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.
Wskazane w art. 156 § 2 Kpa skutki prawne decyzji, które mają znamię nieodwracalnych stanowią negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wskazanie w tym przepisie na skutki prawne oznacza, że nie chodzi tu o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji, jak również obojętne będzie przy stosowaniu tego przepisu, czy istnieją faktyczne (materialne, techniczne) możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. W analizie treści tego przepisu nie należy zatem kierować się faktami, lecz trzeba uwzględniając wyłącznie przepisy prawa obowiązującego (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2000, str. 652).
Jak zaznaczono nieodwracalność skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 Kpa, rozpatrywać należy nie w sferze faktów a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu cyt. art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego.
W tej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, natomiast rozważania o ewentualnych skutkach cywilnoprawnych mogą być brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem kolejnych decyzji dotyczących tej nieruchomości.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniu skarżącego, zmiana trybu dysponowania nieruchomościami gruntowymi należącymi do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego z administracyjnego na cywilnoprawny nie pozbawia organu administracji publicznej uprawnienia do stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie prawa zarządu nieruchomością wydanej przed zmianą stanu prawnego. Stwierdzając nieważność takiej decyzji organ ten nie ustanawia bowiem żadnego prawa na nieruchomości, a więc nie narusza żadnych przepisów obowiązujących w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.