Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 30 § 4 oraz art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania I. F., uchyliło decyzję Burmistrza G. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] ustalającą na rzecz K. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego podpiwniczonego, dwukondygnacyjnego z dachem płaskim, wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] i [...] położonej w obrębie geodezyjnym nr [...] w G., i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Z uzasadnienia ww. decyzji Kolegium wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W wyniku rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. inwestora K. M., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Burmistrz G. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła I. F., wskazując na naruszenia o charakterze proceduralnym, a także na naruszenia prawa materialnego - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane. Odwołująca wskazała ponadto, że pomimo ustalenia faktu śmierci jednej ze stron postępowania, organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu podmiotów, którym służy ten przymiot.
W wyniku rozpoznania przedmiotowego odwołania Kolegium, w uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r., wskazało, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w związku z czym konieczne stało się jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ II instancji wyjaśnił, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Przepis ten daje organowi prawo doręczenia decyzji na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją.
Z doręczeniem decyzji wiążą się bowiem przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 k.p.a., szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji i postanowień. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie organ I instancji powziąwszy informację o śmierci jednej z osób będących stroną postępowania nie podjął próby ustalenia spadkobierców zmarłego, lecz przyjął, iż stronami postępowania są osoby figurujące w rejestrze mieszkańców miasta i gminy G. jako dzieci zmarłego. Nie przesądzając o tym fakcie, organ winien był zobowiązać te osoby do przedstawienia dokumentów potwierdzających nabycie spadku po zmarłym L. N.. Stwierdzić należy, iż nie zawsze krąg zstępnych zmarłego będzie tożsamy z kręgiem jego następców prawnych. Bez formalnego potwierdzenia wejścia przez odwołującego w prawa zmarłej strony postępowania nie jest możliwe prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów będących jego stronami. Do momentu wydania przez sąd postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzenia aktu dziedziczenia organ administracji publicznej nie ma możliwości wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu.
Tym samym, stwierdzić należało, że zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a z uwagi na brak zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom będącym jego stronami.
Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że nie znajdują uzasadnienia pozostałe zarzuty odwołania. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter warunkowy. Nawet bowiem, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, organ nie powinien zawieszać postępowania, tylko kontynuować postępowanie z udziałem osoby, która spadek objęła, ewentualnie osoby zarządzającej masą spadkową lub z udziałem kuratora. Dopiero brak możliwości zapewnienia wskazanym osobom udziału w postępowaniu administracyjnym rodzi obowiązek jego zawieszenia.
W przedmiotowej sprawie organ powinien był - jak to już powyżej wskazano - zobowiązać osoby, które objęły spadek po zmarłym L. N. do wykazania następstwa prawnego poprzez złożenie poświadczenia dziedziczenia lub postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku.
Organ II instancji wskazał również, że zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust 1 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter decyzji związanej, co wynika z art. 56 ustawy w związku z art. 64 ust. 1, zatem w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z przepisami powołanej ustawy oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ winien wydać w sprawie decyzję pozytywną. Brak zgody którejkolwiek ze stron postępowania na ustalenie warunków zabudowy nie stanowi przeszkody w wydaniu decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Stanowisko takie jest poglądem utrwalonym w doktrynie oraz linii orzeczniczej sądów administracyjnych (tak np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 293/19).
Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. I. F. wniosła sprzeciw od ww. decyzji Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez niedokładne wskazanie przesłanek będących podstawą uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku wskazania wszystkich przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji jest i była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a nadto w decyzji nie wskazano faktu, iż organ I instancji winien był zawiesić postępowanie administracyjne.
Zdaniem skarżącej, spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jednak nieprawidłowy jest pogląd organu II instancji, iż doszło do naruszenia tylko art. 10 k.p.a. W niniejszej sprawie organ nie zawiesił bowiem postępowania pomimo istniejących ku temu przesłanek.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego odrzucenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.").
Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 2017, poz. 935, dalej jako" "ustawa nowelizująca"), na podstawie której w dziale III P.p.s.a. po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasatoryjnej.
Oceniając przyczyny wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym uznać należało, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, co z kolei uzasadniało podjęcie orzeczenia na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.
W rozpatrywanej sprawie organ II instancji wydał decyzję kasatoryjną z uwagi na brak zapewnienia przez organ I instancji udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom będącym jego stronami. W ocenie organu odwoławczego, po powzięciu przez Burmistrza informacji o śmierci w toku postępowania jednej z jego stron, organ ten nie podjął próby ustalenia spadkobierców zmarłego, lecz przyjął, iż stronami postępowania są osoby figurujące w rejestrze mieszkańców miasta i gminy G. jako dzieci zmarłego. Zdaniem Kolegium, organ I instancji winien był zobowiązać te osoby do przedstawienia dokumentów potwierdzających nabycie spadku po zmarłym, tj. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu dziedziczenia, ponieważ bez tego organ administracji publicznej nie ma możliwości wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu.
W myśl art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Z powyższego wynika, że nawet w przypadku, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, organ nie powinien zawieszać postępowania, tylko kontynuować je z udziałem osoby, która spadek objęła, ewentualnie osoby zarządzającej masą spadkową lub z udziałem kuratora. Dopiero niemożliwość zapewnienia wskazanym osobom udziału w postępowaniu administracyjnym rodzi obowiązek jego zawieszenia.
Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 901/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 KC.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 KC.).
Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się w celu wykazania spadkobierców – przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (tak też: NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 916/14).
Zatem wykazanie następstwa prawnego na podstawie orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub na podstawie poświadczenia dziedziczenia nie jest warunkiem prowadzenia postępowania administracyjnego.
W realiach kontrolowanej sprawy – jak już wskazano - po powzięciu przez organ I instancji informacji o śmierci strony postępowania – L. N., organ ten przyjął, iż stronami postępowania są osoby figurujące w rejestrze mieszkańców miasta i gminy G. jako dzieci zmarłego. W związku z powyższym, jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, Burmistrz zobowiązał wymienione w ww. rejestrze córki zmarłego – J. i E. N. do wskazania, czy wyżej wymienione są spadkobierczyniami zmarłego i czy chcą uczestniczyć w toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi na wezwanie J. i E. N. oświadczyły (pismo z dnia [...] lutego 2019 r.), że jako spadkobierczynie zmarłej strony nie są zainteresowane uczestnictwem w przedmiotowym postępowaniu.
W ocenie Sądu, czynności podjęte przez organ I instancji w celu ustalenia następców prawnych L. N. były – w kontekście przytoczonego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – prawidłowe i uprawniały tenże organ do dalszego procedowania w sprawie. Jednakże, wraz z wniesieniem odwołania przez skarżącą sytuacja uległa zmianie z uwagi na poinformowanie organu o istnieniu trzeciej córki zmarłej strony – A. N.. Tym samym, w związku z ustaleniem, że w sprawie możemy mieć do czynienia z istnieniem strony pominiętej przez organ I instancji, Kolegium zobligowane było do uchylenia decyzji tego organu i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w celu ustalenia, na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo aktu poświadczenia dziedziczenia, kto jest następcą prawnym po zmarłej stronie i umożliwienia mu – zgodnie z art. 10 k.p.a. – czynnego udziału w toczącym się postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja kasacyjna odpowiada prawu. W okolicznościach badanej sprawy Kolegium wyjaśniło, w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji oraz w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. Zarzuty Kolegium co do prawidłowości decyzji organu I instancji były uzasadnione i dawały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten sprostał także wymogom art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, na które niniejsza sprawa została skierowana na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 21 grudnia 2020 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 374).