Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r., S. K. (dalej przywoływany jako: "wnioskodawca," bądź "skarżący"), złożył wniosek do Prezydenta Miasta S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną – M. K..
Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17, art. 3 pkt 11, art. 25 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.ś.r.", odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną żoną - M. K., która legitymuje się orzeczeniem o niepełnoprawności w stopniu znacznym. Organ powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. wskazał, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek (wnioskodawca) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji, w treści którego wskazał między innymi, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wyklucza prawa do tego świadczenia małżonka osoby niepełnosprawnej, który faktycznie sprawuje opiekę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem, gdy dysfunkcja zdrowotna powstała przed ukończeniem 18 lub 25 lat. Skarżący wyjaśnił, że jego żona spełnia to kryterium, a ponieważ wymaga stałej opieki, on sam nie może podjąć zatrudnienia. Podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zrównał uprawnienia opiekunów osób dorosłych niepełnosprawnych od urodzenia, a także osób dorosłych, które stały się niepełnosprawne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17 ust. 1 pkt 1, ust.1b i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji nie zakwestionował, iż na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne zwłaszcza, że w tym konkretnym przypadku niepełnosprawność M. K. istnieje od urodzenia i dlatego wywody odwołania, w tym odwołanie się do treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w ocenie organu, pozostają bez związku z zaskarżoną decyzją.
W ocenie organu odwoławczego, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wprowadza przesłankę negatywną po stronie osoby wymagającej opieki, której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca w powołanym przepisie wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej "K.r.o.") wynika, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Przepis art. 130 K.r.o. wskazuje natomiast, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka.
Kolegium podkreśliło przy tym, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.
Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są opisanym rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu prawa do wnioskowanego świadczenia. Ponadto, wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wydanej decyzji zarzucił rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie przysługuje mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że w jego ocenie wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organ II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia.
Zdaniem skarżącego, pozostając wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Poprzestanie na wykładni językowej i niezastosowanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu w ocenie skarżącego jest niewystarczające. Wykładnia celowościowa i systemowa uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji.
Na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14, w którym Sąd wskazał między innymi, że: "Negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP.
Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich ".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona – zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu nakazującym usunięcie go z obiegu prawnego.
Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że osobą wymagającą opieki jest jego żona. Zdaniem organu, brak możliwości przyznania świadczenia wynika z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., który stanowi, że świadczenie rodzinne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Konieczność zapewnienia współmałżonkowi opieki, bez możliwości z skorzystania z możliwości jakie daje ustawa o świadczeniach rodzinnych, organ wywodził z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego uznając, że ciążące na współmałżonku obowiązki wynikające z zawarcia związku małżeńskiego wyprzedzają możliwość skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu taką wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., jaka została zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy uznać za błędną. Za punkt wyjścia dla rozważań w niniejszej sprawie należy przyjąć zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W świetle przywołanego przepisu wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Oznacza to, że osoby posiadające wspólną cechę relewantną powinny być przez ustawodawcę traktowane tak samo, o czym stanowi także uzasadnienie przywoływanego przez skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Inaczej mówiąc osoby znajdujące się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej powinny zostać przez organy władzy publicznej potraktowane w taki sam sposób.
Na gruncie wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych – art. 17 ust. 1 pkt 4, uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego za cechę istotną i wspólną dla grupy osób ubiegających się o przyznanie tego świadczenia innych aniżeli wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, jest ciążący na tych osobach obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego. Jak trafnie zauważyło Kolegium obowiązek ten dotyczy nie tylko osób związanych z podopiecznym więzami krwi, ale również współmałżonka.
Gdyby intencją ustawodawcy było wykluczenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia współmałżonka, który w oczywisty sposób należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, to zostałoby to wyartykułowane wprost w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Takiego wykluczenia przepis ten jednak nie zawiera.
Jeżeli zatem współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, to znaczy nie jest niezdolny do jej sprawowania i jednocześnie, aby tę opiekę w należyty sposób roztoczyć jest zmuszony do rezygnacji z zatrudnienia, bądź nie podejmuje zatrudnienia pomimo tego, że jest zdolny do pracy i mógłby pracować zawodowo, gdyby nie konieczność zaopiekowania się niepełnosprawnym współmałżonkiem, to niewątpliwie spełnia wymogi, od których ustawodawca uzależnia przyznanie świadczenia. Zatem również i z tego punktu widzenia nie ma podstaw do uznania, że spośród osób zobowiązanych do alimentacji i spełniających pozostałe kryteria przewidziane ustawą, ta jedna kategoria opiekunów została pozbawiona możliwości uzyskania świadczenia. Stanowiłoby to, zdaniem Sądu, naruszenie zasady równości.
Przepis, który stanowił podstawę odmowy przyznania świadczenia w niniejszej sprawie – art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) należy więc interpretować w powiązaniu z innymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności z art. 17 ust. 1 pkt 4, mając na uwadze również wykładnię celowościową. Istotą tej regulacji jest zapewnienie opieki osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji przy zaangażowaniu w pierwszej kolejności osób bliskich i jednoczesnym odciążeniu instytucji państwowych. Wsparcie państwa polega w tym wypadku na tym, że osobom, które mogłyby pracować, ale z zatrudnienia rezygnują w celu sprawowania opieki, zapewnia ono środki niezbędne do utrzymania. Skoro zatem celem regulacji jest zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej, bez względu na to, kiedy ta niepełnosprawność powstała (co wynika wprost z przywoływanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego), przez jej najbliższych, a pod pojęciem tym należy rozumieć zarówno osoby związane więzami krwi i zobowiązane do alimentacji, jak i współmałżonka, to oczywistym jest, że osoby te powinny mieć równe prawa.
Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że ustawodawca uszeregował te podmioty w pewnej kolejności jeżeli chodzi o możliwość skorzystania z możliwości roztoczenia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w zamian za świadczenie pielęgnacyjne. Wynika to z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., który przewiduje, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Przepis ten wykładany w powiązaniu z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy nie przesądza o pozbawieniu współmałżonka prawa do świadczenia, ale stanowi wskazówkę dla organu, w jakiej kolejności osoby uprawnione mogą się o nie ubiegać. Pogląd ten umacnia, zdaniem Sądu, również to, że w art. 17 ust. 1a u.ś.r. ustanowiono kolejną grupę osób uprawnionych do uzyskania świadczenia w dalszej kolejności, a więc wówczas, gdy najogólniej rzecz ujmując nie ma osób uprawnionych do uzyskania świadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1,2,3 i 4 przywołanego przepisu.
Prawidłowa, zdaniem Sądu, interpretacja tego przepisu prowadzi więc do wniosku, że w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, to w pierwszej kolejności uprawnionym do uzyskania świadczenia jest współmałżonek, który nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, następnie – gdy nie ma współmałżonka, uprawnionymi będą osoby wymienione w ust. 1 pkt 4 art. 17, a w przypadku ich braku osoby, o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r.
W tym sensie Sąd podziela wywody organu odwoławczego, odnoszące się do szczególnych powinności osób pozostających w związkach małżeńskich względem siebie, również w zakresie sprawowania opieki bądź osobiście, bądź poprzez zatrudnione w tym celu inne osoby. Stąd też należy uznać, że pozostawanie w związku małżeńskim wyklucza możliwość ubiegania się o przyznanie świadczenia przez innych uprawnionych członków rodziny, wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4, chyba że współmałżonek osoby wymagającej opieki sam legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W pierwszej kolejności obowiązek zapewnienia opieki obciążał będzie zawsze współmałżonka.
Nie ma jednak racji Kolegium wywodząc, że z przepisu tego wynika, iż współmałżonek, który zrezygnował z zatrudnienia (bądź go nie podjął) w celu sprawowania opieki, nie może ubiegać się o przyznanie świadczenia. Stawiałoby go to w gorszej sytuacji aniżeli inne osoby uprawnione, w tym również wymienione w art. 17 ust. 1a ustawy i faktycznie pozbawiało możliwości osobistej pieczy nad współmałżonkiem.
Na gruncie badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że żona skarżącego jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a jej niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia. Skarżący nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania osobistej opieki nad żoną. Oznacza to, że zostały spełnione warunki niezbędne do przyznania świadczenia, a organ wydając decyzje odmowne, na skutek błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.