Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 829/20

Uzasadnienie

Pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Szczecinku, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę nr XVIII/223/2020 Rady Miejskiej Borne Sulinowo z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Borne Sulinowo (Dz. Urz. Woj. Zach. poz. 1925), zarzucając istotne naruszenie przepisów art. 7i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz.714 ze zm., dalej jako "u.s.g."), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej jako "u.c.p.g." poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i tak:

1. 1. Nałożenie § 4 ust. 1, 2 i 4 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia niezwłocznie po ustaniu opadów błota, śniegu, lodu, liści oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym chodników położonych bezpośrednio wzdłuż nieruchomości w sposób umożliwiający poruszanie się pieszych lub pojazdów.
2. 2. Niewypełnienie przez Radę Miejską w Bornem Sulinowie upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g, bowiem nie określiła ona prawidłowo w § 7 ust. 3 Regulaminu częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych.
3. 3. Poprzez wprowadzenie do regulaminu w § 9 dotyczącego zasad postępowania ze zwierzętami padłymi.
4. 4. Przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 11 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 oraz § 11 ust. 3 Regulaminu, a w szczególności nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy dodatkowo obowiązków wyprowadzania psa w miejsca publiczne tylko w obroży i na smyczy, a w przypadku psa rasy uznawanej na podstawie odrębnych przepisów za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu również w kagańcu.
5. 5. Przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 13 ust. 2 pkt 1-3 oraz § 14 Regulaminu przez sformułowanie w odniesieniu do prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich, iż są oni zobowiązani nie dopuszczać do powstawania wobec innych zamieszkujących na tej samej nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich uciążliwości takich jak hałas, odór oraz zakazu zanieczyszczania nieruchomości, ulic i innych miejsc publicznych odchodami zwierząt, karmą, ściółką lub innymi odpadami pochodzącymi z hodowli.
6. 6. Przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 3 Regulaminu przez określenie zasad hodowli pszczół, a w szczególności usytuowania uli pszczelich w odległości nie niniejszej niż 30 m od zabudowań mieszkalnych i dróg publicznych i co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przelatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich.
7. 7. Przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 12 Regulaminu i sprzeczne z prawem nieprawidłowe, zbyt ogólnikowe sformułowanie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, przeznaczonych pod funkcje mieszkaniową, niepozwalających na wyciągnięcie kategorycznego wniosku, w czy zwierzęta gospodarskie np. kury na terenach zabudowanych domem jednorodzinnym można utrzymywać.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadniając podniesione zarzuty Prokurator wskazał, iż mocą § 4 ust. 1, 2 i 4 Regulaminu Rada Miejska w Bornem Sulinowie nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia niezwłocznie po ustaniu opadów błota, śniegu, lodu, liści oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym chodników położonych bezpośrednio wzdłuż nieruchomości w sposób umożlwiający poruszanie się pieszych lub pojazdów. Tymczasem przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W tym kontekście nałożenie przewidzianych w § 4 zaskarżonego Regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika.

W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por.m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15).

W przedmiotowym regulaminie pojawia się pojęcie "niezwłocznego" usuwania błota, śniegu czy lodu, co należy uznać za niedopuszczalne. Określenie częstotliwości wykonywania ustawowych obowiązków nie zostało bowiem przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.p.c.g., który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W przepisie tym brak jest także upoważnienia do określania obowiązku usuwania zanieczyszczeń w taki sposób, aby nie powodowały one zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów.

Według Prokuratora, Rada Miejska w Bornem Sulinowie nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., bowiem nie określiła prawidłowo częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych. W przepisach rozdz. 4: "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego", pomimo tytułu, uregulowano w rzeczywistości częstotliwość odbierania odpadów komunalnych, a więc materię właściwą dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r. ust. 3 u.c.p.g. Rada Miejska wprowadzając do przedmiotowego regulaminu regulację zawartą w § 7 ust. 3 regulaminu wprost posługuje się sformułowaniem "odbiór". Wprawdzie ustawodawca nie wprowadza legalnej definicji tego pojęcia, jednakże systemowa analiza normatywna przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że kwestia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych wyraźnie została zastrzeżona do materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r. ust. 3 u.c.p.g.

Na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mamy do czynienia z dualizmem normatywnym w zakresie instytucji odbierania odpadów. Kierując się regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi), należy uznać, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, zaś uchwała podejmowana na podstawie art. 6r. ust. 3 u.c.p.g. ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Ustawodawca bowiem celowo wprowadził rozróżnienie tych dwóch pojęć. Brak legalnej definicji nie stanowi zatem przeszkody w dokonaniu systemowej wykładni kontekstowej tego pojęcia, zwłaszcza przez pryzmat ustalenia zakresu czynności składających się na "odbieranie odpadów".

Na delegację ustawową należy patrzeć poprzez adresata normy. Mianowicie, o ile przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. adresowany jest do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i dotyczy częstotliwości pozbywania się odpadów, o tyle art. 6r. ust. 3 u.c.p.g. adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zakresy obu tych upoważnień są zatem rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1041/16 (dostępny (w:) CBOSA), zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia pojęcia "pozbywania i odbierania odpadów komunalnych" właśnie ze względu na adresata norm zawartych w tych dwóch przepisach ustawy, czyli art. 4 ust. 2 pkt 3 i art. 6r. ust. 3 ustawy. Uznanie, że obie delegacje winny określać to samo zagadnienie podważałoby sens tych regulacji i obalało leżącą u podstaw reguł wykładni logicznej i systemowej zasadę racjonalizmu ustawodawcy.

Owszem częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych należy skorelować, czyli wzajemnie powiązać - zestawić z częstotliwością odbierania odpadów komunalnych, ale nie można dopuścić do tego, aby te dwa pojęcia były używane zamienne. Gdyby te pojęcia mogły być używane zamiennie, nie byłoby sensu zawierania w ustawie dwóch przepisów regulujących tą samą materię. Wystarczyłby jeden, który upoważniałby radę gminy do uregulowania częstotliwości np. pozbywania się odpadów komunalnych.

W ocenie Prokuratora, Rada Miejska przekroczyła ustawowe kompetencje poprzez wprowadzenie do regulaminu w § 9 Regulaminu zasad postępowania ze zwierzętami padłymi. Problematyka usuwania padłych zwierząt jest regulowana w wielu aktach prawnych. W art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. nałożono na gminę obowiązek m.in. eksploatacji własnych lub wspólnie z innymi gminami instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części. Nadto z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g. to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części.

Ponadto z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947 ze zm.) wprost wynika obowiązek właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością usuwania padłych zwierząt z terenu nieruchomości. Dalsze cząstkowe regulacje w zakresie postępowania ze zwłokami zwierzęcymi zawierają jeszcze inne przepisy, między innymi ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1539). A zatem materia ta została uregulowana w przepisach rangi ustawowej i nie powinna znajdować się w Regulaminie.

W § 11 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 oraz § 11 ust. 3 Regulaminu nałożono bardzo rygorystyczne, obowiązki na właścicieli psów, m.in. nakaz wyprowadzania psów w obroży i na smyczy, a psów ras agresywnych lub w inny sposób zagrażających otoczeniu dodatkowo w kagańcu przez cały czas. Obowiązki te zostały nałożone niezależnie od cech poszczególnych psów i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku). Ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

W rzeczywistości zapisy § 11 Regulaminu jest wprowadzeniem całkowitego oraz generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne lub zagrażających otoczeniu - na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań (w tym choroby). Regulamin nakładając na właścicieli psów w sposób kategoryczny wspomniane obowiązki, nie uwzględniał specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, czym naruszył zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne.

Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. IIOSK 1492/12. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15. wyrok WSA w Kielcach z 18 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 859/19, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19,dostępne w CBOiS). Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe ze względu m.in. na cechy osobnicze zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Z tego względu kwestionowane przepisy regulaminu naruszają prawo w sposób istotny.

Prokurator wskazał na komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, gdzie stwierdzono m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu, uchwała nie precyzuje, czy chodzi o psy z listy psów agresywnych, czy też o psy uznane za agresywne przez właściciela. Generalny nakaz wyprowadzania psa na smyczy, niedopuszczający żadnych wyjątków, z dopuszczeniem zwolnienia psa ze smyczy wyłącznie na nieruchomościach ogrodzonych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt.

Nadto obowiązek zapewnienia odpowiednich warunków zwierzętom domowym oraz postępowania w przypadku hodowli i utrzymywania psów ras uznawanych za agresywne reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Wprawdzie kwestionowane przepisy Regulaminu realizują wynikające z upoważnienia ustawy określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, jednakże brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony, oraz że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych Regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (smycz i kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego, tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia.

Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Skoro zatem przepisy § 11 Regulaminu nie różnicują zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony, to w konsekwencji regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ponadto sformułowanie zawarte w § 11 ust. 1 pkt 2 Regulaminu nakazujące wyeliminowanie przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe zagrożeń i uciążliwości dla ludzi, jest nieprawidłowe przede wszystkim ze względu na użycie określeń zbyt ogólnikowych, niepozwalających na wyciągnięcie kategorycznego wniosku, w jaki wyeliminowanie to ma nastąpić. Treść zawarta w § 11 ust. 1 pkt 2 Regulaminu stanowi wykroczenie z art. 91 Kodeksu wykroczeń. Sposób postępowania ze zwierzęciem jest przedmiotem regulacji przepisami rangi ustawowej - art. 77 Kodeksu wykroczeń oraz art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt.

Zobowiązanie w pkt § 11 ust. 1 pkt 2 Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta domowe do wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla mieszkańców, w szczególności: nieprzyjemnej woni, roznoszenia pasożytów, insektów stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi jedynie o ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Brak w jakiejkolwiek ustawie upoważnienia dla rady gminy do takiej regulacji tego zagadnienia, jak uczyniono to w § 11 ust. 1 pkt 2 skarżonego Regulaminu. Materia uregulowana w § 11 Regulaminu jest również uregulowana w przepisach rangi ustawowej, tj. w Kodeksie Wykroczeń - art. 91 Kodeksu Wykroczeń. Usuwanie zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta na terenach publicznych, o którym mowa w pkt § 11 ust. 1 pkt 3 oraz § 14 Regulaminu, stanowi powtórzenie ustawy, gdyż zgodnie z art. 91 Kodeku wykroczeń: "Kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1.500 złotych albo karze nagany". Właściciele zwierząt zobowiązani są wobec powyższego do usuwania zanieczyszczeń pozostawianych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do pożytku publicznego w drodze przepisu rangi ustawowej.

Z kolei uregulowanie w § 13 ust. 3 Regulaminu, w jakiej odległości od granic działki sąsiedniej należy ustawić ule pszczele, wkracza w materię regulowaną przepisami Kodeksu cywilnego (prawo sąsiedzkie) i stanowi przekroczenie upoważnienia z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.

Rada Miejska w Bornem Sulinowie przekroczyła upoważnienie ustawowe w § 18 Regulaminu poprzez sprzeczne z prawem i zasadą proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nieprawidłowe, a w szczególności zbyt ogólnikowe sformułowanie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, przeznaczonych pod funkcje mieszkaniową, niepozwalających na wyciągnięcie kategorycznego wniosku, w czy zwierzęta gospodarskie np. kury na terenach zabudowanych domem jednorodzinnym można utrzymywać czy też jest to zabronione.

W ocenie prokuratora - mając na uwadze rodzaj i ilość stwierdzonych uchybień w kontekście wymogów stawianych regulaminowi utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz okoliczność, iż jest on jest aktem prawa miejscowego zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności jedynie poszczególnych, wadliwych zapisów regulaminu oznaczałoby w niniejszej sprawie zaakceptowanie funkcjonowania w obrocie prawnym w dużym stopniu nieczytelnej regulacji podustawowej, która me spełnia wymogów określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W odpowiedzi na skargę występujący w imieniu Rady Miejskiej Borne Sulinowo – Burmistrz Bornego Sulinowa wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadniając swoje stanowisko organ gminy wskazał, że faktycznie sądy administracyjne podkreślają, iż przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie upoważnia Rady Miejskiej do wskazania częstotliwości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Jednakże biorąc pod uwagę utrudnienia, w poruszaniu się pieszych, które spowodowane będą zalegającym na nieruchomościach błotem, śniegiem, czy lodem zasadnym jest wskazanie w uchwale, że obowiązek ten ma być zrealizowany w określonym czasie. Natomiast z uwagi na to, że położony bezpośrednio wzdłuż nieruchomości chodnik, jako część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego, także stanowi nieruchomość służącą do użytku publicznego, zasadnym jest doprecyzowanie w regulaminie kwestii uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń również z tego terenu. Intencją Rady Miejskiej nie było powielenie w treści uchwały zapisów ustawy, a tylko ich uszczegółowienie. Nakazy zawarte w zakwestionowanym zapisie Regulaminu stanowią logiczną i spójną całość.

W odniesieniu do zarzutu skargi niewypełnienie przez Radę Miejską w Bomem Sulinowie upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., bowiem nie określono prawidłowo w § 7 ust. 3 Regulaminu częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, organ zauważył, że kwestia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości powinna być spójna z regulacjami dotyczącymi odbioru odpadów komunalnych znajdującymi się w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Tym samym częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości powinna odpowiadać częstotliwości odbierania odpadów tam określonej. Użycie w przedmiotowej uchwale słowa "odbiór", zamiast "pozbywanie się" nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że Rada Miejska w Bomem Sulinowie nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., bowiem nie określiła prawidłowo częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych.

Nie jest to bowiem sformułowanie niedozwolone, które wykracza poza delegację ustawową. Podobny pogląd został zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r. II SA/Po 991/19, w którym podkreślono, iż w odniesieniu do regulaminu stosuje się określenie "częstotliwość odbioru odpadów".

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia przez Radę Miejską ustawowych kompetencji poprzez wprowadzenie do Regulaminu w § 9 zasad postępowania ze zwierzętami padłymi, zdaniem organu nie doszło do naruszenia przepisów prawa w tym względzie. Nie ulega wątpliwości, że problematyka usuwania padłych zwierząt uregulowana jest w wielu aktach prawnych m.in. w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Taki stan prawny nie wyklucza jednak ani nie ogranicza uprawnień przyznanych radzie gminy na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a określonych w art. 3 ust. 2 pkt 15 wskazanej ustawy do unieszkodliwiania padłych zwierząt. Organ stanowiący nie ustalił zasad postępowania z padłymi zwierzętami w sposób niedozwolony, wykraczający poza delegację ustawową. Wskazał jedynie sposób postępowania z tego rodzaju odpadami celem sprecyzowania kierunku działań w tym zakresie.

Zdaniem organu, za chybiony należy uznać zarzut skargi dotyczący nieważności § 11 ust. 1 Regulaminu obejmujący wyprowadzanie psa w kagańcu lub na smyczy a w przypadku psów rasy uznanej za agresywną na smyczy i w kagańcu. W ocenie organu dokonanie przez właściciela lub opiekuna oceny jak zachowa się pies, który został wyprowadzony i jest pod jego opieką ze względu na znane tej osobie reakcje psa na otoczenie, w tym bodźce zewnętrze jak hałas oraz obecność i zachowanie innych ludzi a także ze względu na kondycję, masę i zdrowie psa jest praktycznie niemożliwe. Za nielogiczne i nie znajdujące uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa należy uznać argumenty skargi o zależności noszenia smyczy przez psa w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów. Różnica w nakazie zakładania kagańca lub prowadzenia psa na smyczy wobec psa rasy uznanej za agresywną w stosunku do innych psów wynika z tego, że rozróżnienia w zakresie ras dokonano w art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne.

Delegacja ustawowa zawarta w art. 10 ust. 3 powołanej ustawy wskazuje, że właściwy minister ustalił w sposób obiektywny i konkretny wykaz ras uznanych za agresywne biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Normatywny wykaz zawarty w rozporządzeniu wskazuje, że określona rasa (biorąc pod uwagę jej cechy osobnicze) może zagrażać bezpieczeństwu ludzi i zwierząt. Dlatego kwestionowany w skardze zapis Regulaminu dotyczący psów uznanych za agresywne uwzględnia cechy osobnicze (obiektywne) zgodnie z upoważnieniem wskazanym w art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., tj. określając wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa w miejscach publicznych. W Regulaminie zróżnicowano zapis dotyczący nakazu wyprowadzania psów w kagańcu uzależniając go od rasy psa uznawanej za agresywną na podstawie odrębnych przepisów. Nie narusza tym samym regulamin zapisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej podniesionych w skardze, w szczególności co do zasady proporcjonalności.

Inne rozróżnienie jako podstawa nałożenia obowiązków na określone kategorie adresatów w przepisie prawa miejscowego m.in. z uwzględnieniem cech osobniczych ich podopiecznych a także co do wieku, stanu zdrowia, byłoby niedopuszczalne gdyż miałoby charakter nieobiektywny. Jak bowiem ustalić takie kryteria nie mające związku z zachowaniem bezpieczeństwa jak stan zdrowia psa, który będąc chory może być agresywny wobec innych ludzi lub przeciwnie powolny, ospały a zatem niezagrażający bezpieczeństwu w miejscu publicznym. Ze względu na dzikie pochodzenie psa (od wilków), różne charaktery psów nigdy nie da się przewidzieć określonej reakcji tego zwierzęcia na bodźce zewnętrzne. Ustawa ta ograniczyła w określonych prawach zgodnie z art. 31 Konstytucji obywateli będących właścicielami psów ras uznanych za agresywne nie formułując takich samych ograniczeń dla innych ras i psów ras mieszanych.

W konsekwencji zapisy Regulaminu utrzymania porządku i czystości w zakresie wyprowadzania psów, w tym psów ras uznanych za agresywne, wprowadziła czynnik obiektywny mający odzwierciedlenie w przepisach powszechnie obowiązujących przy nakazie wyprowadzania psów po spełnieniu określonych warunków. Ponadto Regulamin nie zakazuje właścicielom zwolnienia psów ze smyczy na terenie ich nieruchomości, przy spełnieniu warunków określonych w § 11 ust. 2 w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający opuszczenie jej przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich. Zasady uregulowane w § 11 Regulaminu należy odczytywać i interpretować łącznie. Takie rozwiązania nie ograniczą praw właścicieli zwierząt, a w przypadku psów ras uznawanych za agresywne, jest uzasadnione i konieczne dla zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r. II OSK 618/14.

Nadto organ wskazał, że przepis art. 7 Konstytucji RP wymaga, by organy administracji publicznej nie tylko działały na podstawie prawa, ale także w jego granicach. Niewątpliwie uchwalenie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach nastąpiło na podstawie prawa, tj. na mocy upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Upoważnienie ustawowe zakreśliło jednak granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Kwestionowany zapis Regulaminu realizuje wynikające z upoważnienia ustawy określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jest oczywistym, że nie wszystkie psy stwarzają jednakowe zagrożenie dla otoczenia. Zwracają uwagę na powyższe autorzy komentarzy do kodeksu wykroczeń, których stanowiska przytoczył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu kasacyjnego wyroku.

Powyższe potwierdza też fakt opartego na ustawie o ochronie zwierząt urzędowego wykazu ras psów uznawanych za agresywne (vide: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne - Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687). Poza jednakże grupą psów normatywnie uznanych za agresywne, a zatem obiektywnie stwarzających zagrożenie dla ludzi i jako takie wymagających określenia rygorystycznych obowiązków właściwego utrzymania, jest też grupa psów z natury łagodnych, przyjaznych człowiekowi, wykorzystywanych w dogoterapiach, szkolonych jako psy ratownicze, poszukujące ludzi zasypanych pod gruzami, zasypanych przez lawiny śnieżne, poszukujące ludzi zagubionych, czy będących przewodnikami niewidomych a także grupa małych, karłowatych psów towarzyszących (np. shih-tzu, chihuahua, papillon, buldog francuski, york, pinczer miniatura).

Również w przywołanym powyżej wyroku NSA stwierdził, iż "Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku", dlatego w ocenie organu skarga winna podlegać oddaleniu, gdyż uchwała nie narusza przepisów prawa, a bynajmniej nie w stopniu istotnym.

Podsumowując, według organu:

1. 1) nakaz wyprowadzania psów w kagańcach i/lub na smyczy nie jest bezwzględny, kategoryczny,
2. 2) uwzględniono obiektywne cechu osobnicze psów mające potwierdzenie w ustawie o ochronie zwierząt,
3. 3) nie naruszono w treści zaskarżonej uchwały zasady proporcjonalności określonej w art. 31 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, ponieważ upoważnienie przyznane radzie gminy w art. 3 ust. 2 pkt 13 i pkt 15 umożliwia wprowadzenie przepisów dla osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa w miejscach publicznych.

Co do zarzutów związanych z lokalizacją uli zapis regulaminu służy ograniczaniu uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Regulamin nie zabrania stawiania uli na działkach sąsiednich organ jedynie informuje w jakiej odległości należałoby je stawiać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 31 marca 2016r., II SA/Ke 108/16 stwierdził m.in., że skoro pszczoła miodna zalicza się do zwierząt gospodarskich, to zgodnie ze wspomnianą ustawą rada gminy może określać wymagania dotyczące chowu i ograniczać ich utrzymywanie na określonych terenach. Nie ma natomiast podstaw do uznania, że to art. 144 k.c. określa obszary, na których nie można hodować zwierząt gospodarskich, czy też, że reguluje warunki ich utrzymywania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Ze skargi Prokuratora, kontrolą sądową objęta została uchwała nr XVIII/223/2020 Rady Gminy Borne Sulinowo z dnia 17 kwietnia 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Borne Sulinowo (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2020 r. poz. 1925). Uchwała ta została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Uchwała rady gminy podjęta w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Następnie art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu, zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie:
2. a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
3. b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
4. c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
5. d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
6. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
7. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
8. b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

1. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
2. 4) (uchylony);
3. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
4. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
5. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
6. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wynikające z przytoczonego przepisu elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g.

W konsekwencji stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy gminy posiada obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Należy też zauważyć treść przepisu § 6 Zasad techniki prawodawczej, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012 r., s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia przepisów § 4 ust. 1 w zakresie słów: "w tym chodników położonych bezpośrednio wzdłuż ich nieruchomości", § 9, § 13 ust. 2 pkt 3 oraz § 14 Regulaminu, w sposób istotny naruszają prawo.

W zakwestionowanym § 4 ust. 1 Regulaminu ustalono, że "Właściciele nieruchomości maja obowiązek uprząta nięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym chodników położonych bezpośrednio wzdłuż ich nieruchomości.".

Zgodzić należy się z Prokuratorem, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części ich nieruchomości służących do użytku publicznego. Wynika to wprost z rzeczonego przepisu. Natomiast dodany do ust. 1 § 4 Regulaminu obowiązek uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości uregulowany został w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a zatem w tym zakresie uregulowanie to wykracza poza upoważnienie ustawowe. Samo powtórzenie w Regulaminie obowiązku wynikającego z ustawy mogłoby zostać uznane za nieistotne naruszenia prawa, jednak w kontrolowanym akcie w kolejnych ustępach § 4 określono wymagania dla tego obowiązku, a takiego upoważnienia nie zawiera art. 5 ust. 1 pkt 4, ani art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Z tych względów Sądu uznał, że zawarcie w § 4 ust. 1 Regulaminu słów: "w tym chodników położonych bezpośrednio wzdłuż ich nieruchomości", jako niedopuszczalna modyfikacja materii uregulowanej ustawą, stanowi istotne naruszenie prawa, co kwalifikuje taki zapis do stwierdzenia jego nieważności. Za wystarczające przy tym Sąd, uznał wyeliminowanie z treści § 4 ust. 1 Regulaminu wskazanych powyżej słów, bowiem zabieg taki spowoduje usunięcie zapisu naruszającego prawo, a pozostałe uregulowania znajdują upoważnienie ustawowe. W tym zawarte w ust. 2 i 4 Regulaminu określenie, by uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego odbywało się niezwłocznie po ustaniu opadów oraz w sposób umożliwiający poruszanie się pieszych i pojazdów, stanowi wymaganie, o jakim mowa w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. Nie można zatem stwierdzić, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa w przedmiotowym zapisie.

Trafnie też Prokurator zarzuca przekroczenie w § 9 Regulaminu zakresu upoważnienia ustawowego. W przepisie tym nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek pozbywania się z terenu nieruchomości zwłok padłych zwierząt, w sposób obejmujący przekazanie zwłok zwierzęcia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą, w zakresie odbioru odpadów lub posiadającemu zezwolenie na transport tego typu odpadów albo zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, na podstawie indywidualnej umowy zawartej pomiędzy właścicielem nieruchomości, a tym przedsiębiorcą. Tymczasem w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy przyznano gminom kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów – przeznaczonych do wspólnego użytku.

Materia postępowania z padłymi zwierzętami, czy szerzej zwłokami zwierzęcymi, uregulowana jest w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Powyższe kwestie reguluje nie tylko ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.). W art. 22 ust. 1 określono, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości (pkt 3). Zarzut Prokuratora dotyczący § 9 Regulaminu okazał się więc zasadny i należało go wyeliminować poprzez stwierdzenie nieważności.

Sąd podzielił zastrzeżenia Prokuratora co do treści § 13 ust. 2 pkt 3 Regulaminu nakładającego na prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich obowiązek niedopuszczania do powstania wobec innych osób zamieszkujących na tej nieruchomości lub nieruchomości sąsiednich uciążliwości takich jak: hałas, odór. Zapis ten, w ocenie Sądu, jest nieprecyzyjny, niejasny i może być różnie interpretowany. Nie wiadomo, jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na właścicieli zwierząt gospodarskich, przy czym zaznaczyć należy, że musiałyby to być obowiązki egzekwowalne. Tymczasem ani Regulamin, ani obowiązujące przepisy prawa nie określają norm, przekroczenie których oznacza, że hałas wywoływany przez zwierzęta oraz wydzielanych zapach powodują nadmierną uciążliwość dla otoczenia.

Należy też wskazać, że w zasadzie nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów, jednak nie każdy hałas będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 227/17; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 748/18 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Z uwagi na brak jasności, precyzji i możliwość różnych interpretacji, Sąd uznał za istotnie naruszający prawo i tym samym skutkujący stwierdzeniem nieważności, zapis § 13 ust. 2 pkt 3) Regulaminu.

Trafy jest kolejny zarzut Prokuratora odnoszący się do § 14 Regulaminu, według którego: "Zabrania się zanieczyszczania nieruchomości, ulic i innych miejsc publicznych odchodami zwierząt, karmą, ściółką lub innymi odpadami pochodzącymi z hodowli." Rzeczony zapis stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Stosownie do tego przepisu, rada gminy została upoważniona do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Zdaniem Sądu, z treści przytoczonego przepisu w żaden sposób nie da się wyinterpretować upoważnienia do wprowadzonego § 14 Regulaminem zakazu, gdyż uchwalona regulacja nie stanowi wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Jedyny zakaz jaki Rada mogła wprowadzić na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., to zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Nadto zasadnie wskazał Prokurator, iż właściciele zwierząt zobowiązani są do usuwania zanieczyszczeń pozostawianych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do pożytku publicznego w drodze przepisu rangi ustawowej, tj. art. 91 Kodeku wykroczeń, zgodnie z którym: "Kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1.500 złotych albo karze nagany".

W pozostałej części skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że istotne naruszenie prawa stanowi zawarcie w § 7 ust. 3 Regulaminu zapisów dotyczących częstotliwość odbierania odpadów komunalnych. Zdaniem Prokuratora, o istotnym naruszeniu prawa przesądza fakt, iż w tej części Regulaminu zawarto materię właściwą dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r. ust. 3 u.c.p.g. Zdaniem Sądu, skoro uregulowania te znajdują upoważnienie ustawowe, to fakt, iż zostały one zawarte w Regulaminie, a nie w odrębnej uchwale, stanowi jedynie o nieistotnym naruszeniu prawa.

Wbrew stanowisku Prokuratora, jako nieuzasadnione uznać należy zarzuty dotyczące § 11 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 (ostatni pkt wynika z uzasadnienia skargi) oraz ust. 3 Regulaminu, określającego szereg wymagań opiekunów względem posiadanych zwierząt, dopatrując się w nich przekroczenia upoważnienia ustawowego i powielenia norm generalnych i abstrakcyjnych wynikających z art. 91 Kodeksu wykroczeń.

W tym miejscu wskazać należy pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 618/14), który Sąd orzekający w sprawie podziela i uważa za swój, że przepis art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. ma odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W przywołanym przepisie nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Tym samym, zdaniem Sądu, ustawodawca dopuszcza pewien zakres dyskrecjonalności lokalnego prawodawcy w określaniu rodzaju i charakteru obowiązków tych osób, pod warunkiem zachowania pewnych standardów, w tym zasady proporcjonalności (por. także Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1029/16, wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu zaskarżone przepisy nie przekraczają upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zobowiązanie do zapewnienia właściwej opieki nad zwierzętami w celu niedopuszczenia do zagrożeń życia, zanieczyszczania otoczenia, wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla ludzi, zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt, dołożenia starań, aby zwierzę nie było uciążliwe dla otoczenia, niezwłoczne usunięcie zanieczyszczeń spowodowanych zwierzęta na terenach publicznych oraz powstrzymywanie się od pozostawiania zwierzęcia bez dozoru poza miejscem ich stałego utrzymywania, mieści się w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed uciążliwością dla ludzi.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Prokuratora naruszenia, poprzez nałożenie w treści § 11 ust. 1 pkt 4 Regulaminu na osoby utrzymujące psy wyprowadzanie ich na smyczy, a w przypadku pasa rasy uznawanej za agresywną na podstawie odrębnych przepisów lub w inny sposób zagrażających otoczeniu, również w kagańcu, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.

Zdaniem Prokuratora taki generalny nakaz odnoszący się do wszystkich psów, bez uwzględnienia rasy, wieku i kondycji zwierzęcia, jest zdecydowanie zbyt rygorystyczny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Rada uchwalając § 11 ust. 1 pkt 4 Regulaminu działała w ramach upoważnienia ustawowego, określając zasady utrzymania porządku i czystości na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Sądu, zakwestionowany przez Prokuratora zapis służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie prawa, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi.

Przy ocenie zgodności z prawem tego obowiązku należy bowiem wziąć pod uwagę okoliczność, iż z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej korzystają zarówno właściciele psów i ich podopieczni, jak i inne osoby, dla których kontakt z obcym zwierzęciem może stanowić źródło lęku, czy stresu. Stąd też konieczność korzystania w takich miejscach ze smyczy, i w określonych przypadkach również kagańca, należy traktować jako element poszanowania praw wszystkich użytkowników, także tych, którzy nie życzą sobie kontaktu z obcym zwierzęciem, bądź się go obawiają.

Zauważyć również należy, że rozróżnienie jako podstawy nałożenia obowiązków na określone kategorie adresatów w przepisie prawa miejscowego m.in. z uwzględnieniem cech osobniczych ich podopiecznych, także co do wieku, stanu zdrowia, byłoby niedopuszczalne gdyż miałoby charakter nieobiektywny. Nie jest bowiem możliwe ustalenia takich kryteriów, nie mających związku z zachowaniem bezpieczeństwa, jak stan zdrowia psa, który będąc chory może być agresywny wobec innych ludzi lub przeciwnie powolny, ospały a zatem niezagrażający bezpieczeństwu w miejscu publicznym.

Niezasadny okazały się zarzuty dotyczące § 12, § 13 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Regulaminu. Prokurator zarzucił przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie istniejących regulacji prawnych oraz zbyt ogólnikowe sformułowanie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

Zdaniem Sądu, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Rada była uprawniona do określenia tego rodzaju wymagań odnoszących się do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także wprowadzenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach wyłączonych z produkcji rolniczej. Nie można zgodzić się z Prokuratorem, że wprowadzenie generalnego zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach przeznaczonych pod funkcję mieszkaniową jest zbyt ogólnikowe. Niewątpliwie z zapisu takiego wynika, że zakazany jest również chów kur.

Również ustalenia dotyczące umiejscowienia uli z pszczołami, zdaniem Sądu, mieszczą się w upoważnieniu zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Pszczoły miodne w myśl art. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o organizacji hodowli i rozrodu zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2021 r., poz. 36), są zwierzętami gospodarskimi. Ustalenie stref, w których ule z pszczołami nie mogą być ustawiane należy zatem potraktować jako realizację ustawowej delegacji poprzez określenie obszarów, na których pszczoły nie mogą być utrzymywane.

Natomiast zobowiązanie osób prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich do gromadzenia i usuwania powstających odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem, tak aby nie dopuścić do zanieczyszczania nieruchomości, uznać należy za służące osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie prawa, który stanowił podstawę prawną ich wprowadzenia, tj. określenie wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich.

Wobec powyższego, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności § 4 ust. 1 w zakresie słów: "w tym chodników położonych bezpośrednio wzdłuż ich nieruchomości", § 9, § 13 ust. 2 pkt 3 oraz § 14 zaskarżonej uchwały, w pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd wskazuje, że w związku z obowiązkiem podejmowania działań służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374).