Uzasadnienie
W dniu 22 listopada 2019 r. Rada Miejska w Barwicach podjęła uchwałę nr XLIII/104/2019 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Barwice.
W dniu 20 sierpnia 2020 r. skargę na powyższą uchwałę, za pośrednictwem Rady Miejskiej w Barwicach, wniósł Prokurator Rejonowy w Szczecinku, który zarzucił uchwale naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej jako: u.c.p.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości i:
- - nałożenie w § 4 ust. 6 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia niezwłocznie po opadach błota, śniegu, lodu, liści z powierzchni chodników (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika) położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a także nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść, bram, itp. (przy czym należy to realizować w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów) oraz posypanie piaskiem chodnika; uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika, tak by mogły je sprzątnąć służby utrzymujące w stanie czystości jezdnię. Piasek użyty do tych celów należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania, uprzątanie piasku z chodnika w sposób jak wyżej;
- - nałożenie w § 17 ust. 1-5 Regulaminu na utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy obowiązków trzymania ich na terenie swojej nieruchomości, wyprowadzania psa w miejsca publiczne tylko w obroży i na smyczy, a w przypadku psa rasy uznawanej na podstawie odrębnych przepisów za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu również w kagańcu.
- - przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 17 ust. 2 i 5 oraz w § 19 ust. 2 pkt 3 Regulaminu przez sformułowanie w odniesieniu do adresatów tych norm prawnych, iż są oni zobowiązani do utrzymania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości takich jak hałas, odór oraz w § 16 Regulaminu do zastosowania środków zapewniających ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego oraz nadto wskazania, iż osoby utrzymujące zwierzęta ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie zwierząt.
- - przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 21-23 Regulaminu i sprzeczne z prawem wyznaczenie obszaru obowiązkowej deratyzacji oraz nałożenie na podmioty prywatne - co najmniej raz w roku tego obowiązku, jak i określenie w § 22, iż w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne Burmistrz Barwic w uzgodnieniu z PPIS określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz określi termin jej przeprowadzenia.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał – w odniesieniu do zarzutu naruszenia § 4 ust. 6 Regulaminu - że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W tym kontekście nałożenie przewidzianych w § 4 zaskarżonego Regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit, c u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c u.c.p.g.
Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit, c u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie. Wskazanie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, częstotliwości uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości, służących do użytku publicznego, należy uznać za niezgodne z prawem. W przedmiotowym regulaminie pojawia się pojęcie "niezwłocznego" usuwania błota, śniegu czy lodu, co należy uznać za niedopuszczalne. Pogląd przeciwny jest poglądem odosobnionym.
Określenie częstotliwości wykonywania ustawowych obowiązków nie zostało bowiem przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.p.c.g., który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W przepisie tym brak jest także upoważnienia do określania obowiązku usuwania zanieczyszczeń w taki sposób, aby nie powodowały one zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów oraz miejsca składowania uprzątniętych zanieczyszczeń.
Z kolei, w § 17 Regulaminu nałożono bardzo rygorystyczne obowiązki na właścicieli osób utrzymujących zwierzęta domowe, w szczególności psy m.in. do trzymania ich na terenie swojej nieruchomości oraz wprowadzenia nakazu wyprowadzania psów na tereny użytku publicznego w obroży i na smyczy, a psów ras agresywnych w kagańcu. Obowiązki te zostały nałożone niezależnie od cech poszczególnych psów i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku). Ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.
W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. W rzeczywistości zapisy § 17 Regulaminu są wprowadzeniem całkowitego oraz generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne - na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań (w tym choroby). Regulamin, nakładając na właścicieli psów w sposób kategoryczny wspomniane obowiązki, nie uwzględniał specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, czym naruszył zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe ze względu m.in. na cechy osobnicze zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia.
Z tego względu kwestionowane przepisy regulaminu naruszają prawo w sposób istotny. Zagadnienie prowadzenia psów na smyczy i w kagańcu było już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12. Prokurator podzielił wyrażone tam stanowisko, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. K. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń W. K. stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu.
Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu, uchwała nie precyzuje, czy chodzi o psy z listy psów agresywnych, czy też o psy uznane za agresywne przez właściciela. Generalny nakaz wyprowadzania psa na smyczy, niedopuszczający żadnych wyjątków, z dopuszczeniem zwolnienia psa ze smyczy wyłącznie na nieruchomościach ogrodzonych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt. Jak wskazał NSA w wyroku z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 3039/15, spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu.
W związku z powyższym uznać należy, że Rada Miejska w Barwicach przekroczyła w powyższym przepisie zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Omawiana regulacja bowiem, wprowadzając bezwzględny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), nieprzewidujący żadnego wyjątku, prowadzić może do działań niehumanitarnych, jak również stanowi nadmierne ograniczenie praw właścicieli zwierząt.
Wskazać również należy, że obowiązek zapewnienia odpowiednich warunków zwierzętom domowym oraz postępowania w przypadku hodowli i utrzymywania psów ras uznawanych za agresywne reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. W prawie polskim brak jednolitych przepisów regulujących zasady prowadzenia psów na smyczy i w kagańcu. W zasadzie kwestie ustalenia zasad postępowania ze zwierzętami uregulowane zostały w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, natomiast w art. 77 Kodeksu wykroczeń wprowadzono obowiązek zachowania szczególnej ostrożności w związku z trzymaniem zwierzęcia. Wprawdzie kwestionowane przepisy Regulaminu realizują wynikające z upoważnienia ustawy określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, jednakże brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia.
Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony, oraz że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych Regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (smycz i kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego, tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie.
Skoro zatem przepisy § 17 Regulaminu nie różnicują zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony, to w konsekwencji regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Prokurator wskazał również, że sformułowanie zawarte przez Radę Miejską w § 16 Regulaminu nakazujące osobom utrzymującym zwierzęta domowe do sprawowania nad nimi opieki w taki sposób, aby zwierzęta nie stanowiły zagrożenia oraz uciążliwości dla ludzi nie znajdują umocowania w treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wyeliminowanie przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe zagrożeń i uciążliwości dla ludzi, jest nieprawidłowe przede wszystkim ze względu na użycie określeń zbyt ogólnikowych, niepozwalających na wyciągnięcie kategorycznego wniosku, w jaki wyeliminowanie to ma nastąpić. Treść zawarta w § 16 oraz § 17 ust. 5 Regulaminu stanowi wykroczenie z art. 91 Kodeksu wykroczeń. Sposób postępowania ze zwierzęciem jest przedmiotem regulacji przepisami rangi ustawowej - art. 77 Kodeksu wykroczeń i innych oraz art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt.
Ponadto kwestie odpowiedzialności za zachowanie zwierząt są unormowane przepisami rangi ustawowej. Zobowiązanie w § 17 ust. 2 oraz art. 19 ust. 2 pkt 3 Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta do sprawowania opieki w taki sposób, aby doszło do wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich, w szczególności: hałasu, odoru stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi jedynie o ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Brak w jakiejkolwiek ustawie upoważnienia dla rady gminy do takiej regulacji tego zagadnienia, jak uczyniono to w ww. przepisach skarżonego Regulaminu. Materia ta uregulowana w § 17 ust. 2 oraz art. 19 ust. 2 pkt 3 Regulaminu jest również uregulowana w przepisach rangi ustawowej tj. w Kodeksie Wykroczeń - art. 91 Kodeksu Wykroczeń.
Usuwanie zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta na terenach publicznych, o którym stanowi powtórzenie ustawy, gdyż zgodnie z art. 91 Kodeku wykroczeń: "Kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1.500 złotych albo karze nagany". Właściciele zwierząt zobowiązani są wobec powyższego do usuwania zanieczyszczeń pozostawianych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do pożytku publicznego w drodze przepisu rangi ustawowej.
Zdaniem Prokuratora, z przekroczeniem art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nastąpiło także określenie w § 22-23 Regulaminu obowiązków związanych z deratyzacją. Rada gminy uprawniona i zobowiązana jest bowiem tylko do ustalenia obszarów i terminów obowiązkowej deratyzacji. Nie może natomiast zobowiązywać w Regulaminie właścicieli nieruchomości do dokonywania deratyzacji. Analiza zapisów § 21-23 Regulaminu prowadzi do wniosku, iż Rada Gminy Barwice nie określiła w nim obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji ani nie wskazała jej terminów. Nie sposób przyjąć, że wykonaniem tego obowiązku jest nałożenie na właścicieli nieruchomości z całego obszaru gminy w jednym czasie deratyzacji. Zapis regulaminu uznać zatem należy za zbyt ogólny, zwłaszcza że w ustawie mowa jest o obszarach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż przedstawione wyżej zarzuty Prokuratora są bezzasadne, bezpodstawne i nietrafne a Rada Miejska w Barwicach uchwalając Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Barwice nie wykroczyła poza delegację ustawową, zaś uchwała odpowiada prawu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.
Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 625/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).
Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Dalej wyjaśnić należy, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych.
W badanej sprawie sądowej kontroli poddana została uchwała podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010), stanowiąca akt prawa miejscowego, dalej jako: "ustawa".
W art. 4 ust. 2 ustawy, według stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały, określono zakres delegacji ustawowej stanowiąc, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie:
- a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
- b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
- c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;
[...] 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony) [...]
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Zatem kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały musi w pierwszej kolejności odnosić się do przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i zawartej w art. 4 delegacji ustawowej do jej podjęcia.
Za zasadny Sąd uznał zarzut dotyczący § 4 ust. 6 Regulaminu. Przepis ten nakładał na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia niezwłocznie po opadach błota, śniegu, lodu, liści z powierzchni chodników (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika) położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a także nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść, bram, itp. (przy czym należy to realizować w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów) oraz posypanie piaskiem chodnika; uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika, tak by mogły je sprzątnąć służby utrzymujące w stanie czystości jezdnię. Piasek użyty do tych celów należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania, uprzątanie piasku z chodnika w sposób jak wyżej;
W tym miejscu należy się odwołać do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, który upoważnił radę gminy wyłącznie do określenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W tym kontekście – jak słusznie wskazał Prokurator - nałożenie przewidzianych w § 4 zaskarżonego Regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, bowiem - w odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, który nie określa kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy - delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika.
Ponadto, w ocenie Sądu, nałożenie obowiązku niezwłocznego uprzątnięcia po opadach błota, śniegu, lodu, liści z nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść, bram, itp. w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów oraz posypanie piaskiem chodnika, który należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania również wykracza poza ustawowe upoważnienie, bowiem takich działań ze strony właścicieli nieruchomości ustawa nie przewiduje. Ustawodawca upoważnił organ gminy do określenia, w jaki sposób ww. obowiązek ma być realizowany, a nie do ustalania nowych, nieprzewidzianych przepisami obowiązków, co do których istnieją poważne wątpliwości, w jaki sposób miałyby być spełnione.
Sąd podzielił również zastrzeżenia co do § 19 ust. 2 pkt 3 Regulaminu w zakresie obowiązku nałożonego na prowadzącego hodowlę zwierząt gospodarskich niedopuszczania do powstawania wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich uciążliwości takich jak hałas, odór. Przepis ten jest ogólnikowy, nieostry i budzi wątpliwości interpretacyjne, co przesądza o jego wadliwości. Ponadto, wynikający z niego domyślny nakaz reagowania przez właściciela na hałas czyniony przez zwierzę wkracza w materię uregulowaną innym aktem o randze ustawy tj. przepisem art. 51 k.w. przewidującym odpowiedzialność za zakłócanie spokoju i porządku publicznego. Kwestia hałasów i zapachów (odorów) z nieruchomości (immisji) uregulowana jest również w art. 144 k.c. Rada Miejska uchwalając powyższy przepis wkroczyła zatem w sposób niedozwolony w materię uregulowaną innymi ustawami.
Rację miał również Prokurator, że Rada Miejska, uchwalając § 22 i § 23 Regulaminu, dokonała przekroczenia upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego, znajdującego się w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. W ww. przepisie wskazano, że w regulaminie należy wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania. Konieczne zatem było wskazanie konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności, jak sposób użytkowania, wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji oraz terminów ich przeprowadzenia (vide: m.in. WSA w Warszawie w wyrokach: z 21 września 2017, sygn. akt VIII SA/Wa 157/17 oraz z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17). Obowiązku tego nie wypełnia wskazanie, że deratyzację przeprowadza się "w przypadku wystąpienia populacji gryzoni". Ponadto, podkreślić należy, że wyznaczenie obszaru deratyzacji jest kompetencją rady gminy a nie jej organu wykonawczego, w tym przypadku Burmistrza.
W tym stanie rzeczy, wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należało ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa.
Opisane wyżej naruszenia prawa Sąd uznał za istotne, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały we wskazanym w sentencji wyroku zakresie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
W pozostałym zakresie Sąd nie uznał zarzutów skargi za zasadne wychodząc z założenia, że podnoszone naruszenia prawa bądź nie występują, bądź nie mają istotnego charakteru.
Nie stanowi zatem istotnego naruszenia prawa ustalenie w § 16 i § 17 ust. 1-5, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Osoby te, utrzymujące w szczególności psy, zobowiązane są trzymać je na terenie swojej nieruchomości. Właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych są zobowiązani do utrzymania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałas, odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach. Utrzymujący gady, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych zobowiązani są zabezpieczyć je przed wydostaniem się z pomieszczenia. Na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu.
Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do usuwania bezwzględnie zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, w szczególności z terenu ulic, chodników, parków, skwerów, zieleńców, placów zabaw. Zdaniem Sądu, uchwalając powyższe przepisy, Rada Miejska nie przekroczyła upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego, określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy dotyczącego obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Sąd nie podzielił przy tym poglądu Prokuratora, iż w tym zakresie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności ze względu na to, że unormowania § 17 ust. 4 nakazujące korzystanie ze smyczy (a w określonych przypadkach również z kagańca) odnoszą się do wszystkich psów przebywających w miejscach ogólnodostępnych, bez uwzględnienia rasy, wieku i kondycji zwierzęcia. Przy ocenie zgodności z prawem tego obowiązku należy bowiem wziąć pod uwagę okoliczność, iż z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej korzystają zarówno właściciele psów i ich podopieczni, jak i inne osoby, dla których kontakt z obcym zwierzęciem może stanowić źródło lęku, czy stresu. Stąd też konieczność korzystania w takich miejscach ze smyczy, i w określonych przypadkach również z kagańca, należy traktować jako element poszanowania praw wszystkich użytkowników, także tych, którzy nie życzą sobie kontaktu z obcym zwierzęciem, bądź się go obawiają.
Inaczej rzecz się ma w przypadku miejsc wyznaczonych jako wybiegi, które stanowią specjalną przestrzeń przeznaczoną dla właścicieli z psami. Stanowią one co prawda miejsca ogólnodostępne, jednak w innym znaczeniu niż park, skwer, czy chodnik, na którym siłą rzeczy spotykają się różne osoby, które mają prawo czuć się w tych miejscach komfortowo i bezpiecznie. Podobnie rzecz się ma w przypadku pozostałych unormowań § 17 i § 16 Regulaminu. Jakkolwiek należy się zgodzić z Prokuratorem, iż powtórzenie przepisów rangi ustawowej w uchwale nie powinno mieć miejsca, jednak w ocenie Sądu, nie w każdym przypadku takiego powtórzenia dochodzi do istotnego naruszenia prawa. O takim skutku można byłoby mówić, gdyby przy implementacji przepisów danej ustawy do uchwały doszło do ich modyfikacji i takiego przekształcenia, które wypaczałoby sens, bądź stało w sprzeczności z ustawowymi regulacjami. W badanej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi. Stąd też naruszenie prawa w tym zakresie należało uznać za nieistotne.
Za niezasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący § 21 Regulaminu, zauważyć bowiem należy, że skoro obowiązek wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, został nałożony na właścicieli nieruchomości na terenie ww. nieruchomości, to regulację tę należałoby uznać za częściowe wypełnienie ustawowej delegacji.
Z tych względów w tej części Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.