Uzasadnienie
W dniu [...] r. Burmistrz Gminy [...] wydał na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym / Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z póź. zm. / i art. 693 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny / Dz. U. Nr 16, poz. 93 z póź. zm./ zarządzenie nr [...] w sprawie stawek czynszu dzierżawnego i zasad wydzierżawiania gruntów w 2005 r.
W § 2 wyżej wymienionego zarządzenia ustalono zasady wydzierżawiania gruntów stanowiących własność Gminy [...] o następującej treści:
- - grunty stanowiące własność gminy nie przeznaczone do sprzedaży mogą być przedmiotem dzierżawy na cele: rolne, składowe, pod garaże, handlowe, usługowe, produkcyjne, uprawę warzyw, widowiskowo - sportowe, letniskowe i inne;
- - wykaz terenów przeznaczonych pod dzierżawę sporządza Wydział Rolnictwa i Gospodarki Nieruchomościami oraz podaje do publicznej wiadomości na tablicy ogłoszeń w budynku urzędu;
- - zawieranie umów następuje na wniosek osób zainteresowanych w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, po przedstawieniu sprawy Burmistrzowi i pozytywnej jego opinii;
- - umowy będą odnawiane na rzecz dotychczasowego dzierżawcy, chyba że zostanie złożone pisemne oświadczenie o rezygnacji z dzierżawy lub zaistnieje okoliczność przemawiająca za nie odnawianiem umowy dotychczasowemu dzierżawcy;
- - Burmistrz w indywidualnych przypadkach może polecić przeprowadzenie przetargu na dzierżawę terenów atrakcyjnych np. kilka wniosków o dzierżawę jednego terenu;
- - pełna treść ogłoszenia o przetargu z podaniem terminu, przedmiotu przetargu i jego przeznaczenia oraz ceny wywoławczej czynszu dzierżawnego wywiesza się na tablicy ogłoszeń w budynku urzędu a informację o przetargu można podać w prasie lokalnej.
Powyższe zarządzenie wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu [...] r. wraz z pismem Burmistrza Gminy [...] wyjaśniającym, że zarządzenie z dnia [...] r. stanowi akt kierownictwa i wydane zostało jako polecenie służbowe do pracowników Wydziału Rolnictwa i Gospodarki Gruntami w celu jego stosowania przy zawieraniu umów dzierżawnych miedzy gminą a dzierżawcami nieruchomości gruntowych, stanowiących własność gminy.
Wojewoda w dniu [...] r. wydał na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym / Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z póź. zm. / rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność § 2 zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy [...] w sprawie stawek czynszu dzierżawnego i zasad wydzierżawiania gruntów w 2005 r.
Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody wynika, że w § 1 przedmiotowego zarządzenia określone zostały stawki czynszu z podziałem na poszczególne rodzaje działalności, zaś w § 2 - zasady wydzierżawienia gruntów stanowiących własność gminy [...]. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowym zarządzeniu Burmistrza brak jest jakiegokolwiek zapisu wskazującego czy określone zasady dotyczą wydzierżawiania gruntów przez okres krótszy niż 3 lat czy też na okresy dłuższe.
W związku z powyższym Organ uznał, że Burmistrz Gminy [...] ustalając zasady wydzierżawiania gruntów rażąco naruszył prawo tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym poprzez wkroczenie w zakres kompetencji zastrzeżonych jedynie dla rady gminy.
Gmina [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody, wnosząc o jego uchylenie.
W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że zakwestionowane zarządzenie stanowi akt kierownictwa wewnętrznego z zakresu zarządzania gminą wydany przez organ wykonawczy gminy i skierowany do podległych służbowo pracowników Wydziału Rolnictwa i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w [...], o czym świadczy podstawa prawna i § 3 zarządzenia. Powyższe zarządzenie nie jest zatem aktem prawa miejscowego zawierającym powszechnie obowiązujące normy prawne wiążące obywateli, Burmistrza i Radę Miejską. Skarżąca podała, że Burmistrz wydając przedmiotowe zarządzenie nie wkroczył w kompetencje Rady Miejskiej, wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż określone zarządzeniem zasady dotyczyły jedynie postępowania podległych pracowników, aby zapewnić należyty porządek i poziom pracy Urzędu.
Ponadto Gmina podniosła wątpliwość odnośnie dopuszczalności formalnej wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do przedmiotowego zarządzenia, wskazując że ustawodawca wskazał prawną formę zarządzenia w artykułach 26a ust. 1, 31b ust. 1, 33 ust. 2, 41 ust. 2 i 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Prowadzi to Jej zdaniem do wniosku, że zarządzenie jest prawną formą działania burmistrza, która może być zastosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę, zaś nazwanie "zarządzeniem" aktu wydanego przez burmistrza w innych sprawach, niż wymienione w ustawie, nie oznacza, iż jest to zarządzenie w sensie " materialnym ". Skoro ustawodawca powiązał z pojęciem "zarządzenie ", konkretną, normatywną treść, to należy konsekwentnie przyjąć, iż ustawodawca celowo wskazał na konkretną formę działania organu wykonawczego gminy dla określenia zakresu zastosowania środków nadzorczych ustanowionych na mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dlatego też ingerencja nadzorcza może odbywać się tylko w stosunku do zarządzeń w znaczeniu "materialnym", czyli wydanych w sprawach wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę.
Gmina wskazała, że przedmiotowe zarządzenie nie należy do wydanych na podstawie wyżej wymienionych pięciu artykułów a zatem w świetle powyższych wywodów nie jest zarządzeniem w znaczeniu materialnym, podlegającym ingerencji organu nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem Gminy, Wojewoda błędnie ustalił, że zarządzenie dotyczy umów dzierżawy na okres powyżej 3 lat, a tylko takie ustalenie mogło być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego, które może być wydane tylko w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W piśmie z [...] r. Burmistrz dokonał wykładni autentycznej przedmiotowego zarządzenia wyraźnie wskazując jakich umów dzierżaw ono dotyczy i wykluczając jego stosowanie w odniesieniu do umów zawieranych na okres powyżej 3 lat. Treść § 2 przedmiotowego zarządzenia wskazuje, że chodzi o umowy krótkoterminowe, bowiem Burmistrz ustanawia w określonych przypadkach obowiązek przeprowadzenia przetargu i ogłoszenia o dzierżawie, co byłoby bezprzedmiotowe w przypadku umów na okresy powyżej 3 lata, gdzie przetarg jest obowiązkowy (art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603/).
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż przedmiotowe zarządzenie stanowi akt kierownictwa wewnętrznego i jest jedynie poleceniem służbowym skierowanym do podległych pracowników Urzędu Miejskiego, gdyż w oparciu o jego przepisy ustalane są stawki czynszu dla dzierżawców terenów Gminy [...]. Organ nadzoru nie kwestionuje faktu, że Rada Miejska w [...] podejmuje uchwały w sprawie wynajmu lokali na okres dłuższy niż 3 lata, jednakże podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego była okoliczność, iż w przedmiotowym zarządzeniu nie zostało wskazane, czy zasady wydzierżawienia gruntów zostały określone tylko w odniesieniu do gruntów wydzierżawianych na okres krótszy niż 3 lata. Powyższe może powodować zastosowanie tych zasad również do dzierżaw i najmu na okresy dłuższe.
W związku z tym Wojewoda uznał, że § 2 przedmiotowego zarządzenia narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, z którego wynika wprost, iż to do kompetencji rady należy ustalenie zasad wydzierżawiania gruntów na okres dłuższy niż 3 lata. Odnośnie zastosowania przez Gminę wykładni autentycznej zarządzenia, organ wskazał, że z ogólnych zasad prawodawstwa wynika, iż w pierwszej kolejności winna być stosowana wykładnia gramatyczna przepisów, a ta w przedmiotowej sytuacji nie budzi wątpliwości. Ponadto Wojewoda uznał twierdzenie Gminy za błędne, że przedmiotowe zarządzenie nie jest zarządzeniem w sensie materialnym i w związku z tym ingerencja organu nadzoru jest w tym przypadku wyłączona, gdyż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, zaś o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ww. ustawy. Ustawodawca nie określił jakie zarządzenia organów gminy polegają nadzorowi należy więc uznać, iż dotyczy to wszelkich zarządzeń wydawanych przez organy gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Skarga nie jest zasadna.
Sąd podzielił argumentację Wojewody zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, zaś o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ww. ustawy.
Ustawodawca nie określił jakie zarządzenia organów gminy polegają nadzorowi należy wobec tego uznać, iż dotyczy to wszystkich zarządzeń wydawanych przez te organy, dlatego też w niniejszej sprawie Wojewoda [...] był władny wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do przedmiotowego zarządzenia.
Powyższe zarządzenie nie może być uznane jedynie za akt kierownictwa wewnętrznego, formę rozbudowanego polecenia służbowego, bowiem w oparciu o przepisy ww. zarządzenia ustalane są stawki czynszu dla dzierżawców terenów Gminy [...].
Istotą rozstrzygnięcia nadzorczego była okoliczność, że w przedmiotowym zarządzeniu nie zostało wskazane, iż zasady wydzierżawienia gruntów zostały określone tylko w odniesieniu do gruntów wydzierżawianych na okres krótszy niż 3 lata, co może powodować zastosowanie tych zasad również do dzierżaw i najmu na okresy dłuższe. W związku z powyższym Wojewoda słusznie uznał, że § 2 zarządzenia Burmistrza naruszył art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, z którego wynika wprost, iż to do kompetencji rady należy ustalenie zasad wydzierżawiania gruntów na okres dłuższy niż 3 lata, zaś zarządzenie Burmistrza określa zasady wydzierżawienia gruntów nie wskazując do jakich dzierżaw będą one miały zastosowanie.
W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organu nadzoru,że powyższe uregulowania mogą wprowadzać w błąd potencjalnych kontrahentów Gminy jak i pracowników organu Gminy stosujących przedmiotowe zarządzenie.
Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz.1270 z póź. zm./ orzekł jak w sentencji.