Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy W. na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art.10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567) – określanej dalej jako "ustawa", w związku z art. 17, art. 23, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z 27 maja 2014 r., odmówił wnioskodawczyni H.R. prawa do zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy - w okresie od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. oraz prawa do zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy - w okresie od 15 maja 2014 r.
W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na treść art. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy i podał, że H.R. złożyła oświadczenie we wniosku, że nie wykonuje pracy w gospodarstwie rolnym od 17 stycznia 1990 r., jednakże nie odniosła się do zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Objęta jest zatem z mocy prawa ubezpieczeniem w KRUS-ie. Z nakazu płatniczego wynika, że jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni ogółem [...] ha rozliczeniowych. Powyższe świadczy o braku podstaw do ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna.
H.R. odwołała się od powyższej decyzji Wójta wskazując, że nie uprawia ziemi, tylko mąż, a ona opiekuje się wymagającą stałej opieki matką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 lipca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013 r., poz. 267) - zwanej dalej "K.p.a." i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, po rozpatrzeniu odwołania H.R., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy, w przypadku gdy o zasiłek dla opiekuna ubiega się rolnik, świadczenie to przysługuje w przypadku zaprzestania prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego potwierdza rolnik stosownym oświadczeniem założonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie strony, iż nie wykonuje pracy w gospodarstwie rolnym od 1990 r. Nie mniej jednak strona jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego. Rolnik, aby uzyskać prawo do wnioskowanego świadczenia, winien zaprzestać prowadzenia gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo to jest prowadzone, co wynika z oświadczenia męża strony. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, brak było podstaw do przyznania odwołującej się wnioskowanego świadczenia.
H.R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiającą przyznania zasiłku opiekuńczego nad matką K.K., zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które miało istotny wpływ na wynik końcowy sprawy. Zdaniem skarżącej, decyzje wydane przez organ I i II instancji rażąco naruszają zasady postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nie dokonał pełnej, niezależnej analizy materiału dowodowego, błędnie interpretując przepisy prawa materialnego. Skarżąca oświadczyła, że nie prowadzi gospodarstwa rolnego.
Nadto nakaz płatniczy nie może być dowodem w toczącym się postępowaniu, ponieważ grunty rolne, których jest właścicielem zostały wydzierżawione innemu użytkownikowi. Nie uzyskuje pożytków z gruntów i nie pobiera czynszu dzierżawnego z tytułu przekazanych umową gruntów. Przepisy ustawy o podatku rolnym uniemożliwiają obciążania podatkiem rolnym użytkownika gruntów, które je wydzierżawił. Stąd konieczność dalszego jej obciążania podatkiem rolnym. M.R., nie rozumiejąc treści oświadczenia omyłkowo, nieświadomie stwierdził, że żona prowadzi gospodarstwo rolne. Według skarżącej, w związku z tym, że przekazane przez pracownika GPS informacje były niezrozumiałe, oświadczenie męża jest wadliwe i nie może być dowodem w sprawie rzutującym na odmowę przyznania zasiłku dla opiekuna. Jej mąż, ze względów zdrowotnych, nie może prowadzić samodzielnie gospodarstwa rolnego, zaś ona sama ze względu na ciężko chorą matkę nie może wykonywać prac równocześnie w gospodarstwie domowym i rolnym.
Opieka nad matką wymaga całodniowego nadzoru i opieki. Jest to powód, dla którego zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym i zdecydowała się na jego wydzierżawienie. Zdaniem skarżącej, nierzetelnie przeprowadzone postępowanie doprowadziło w konsekwencji do odmowy przyznania jej prawa do zasiłku. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na niekompletność dokumentów w sprawie, niezrozumiałe przekazywanie informacji przez pracownika organu mających wpływ na oświadczenie męża i z uwagi na zaprzestanie przez nią prowadzenia gospodarstwa rolnego.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy, która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r.
Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje:
- - za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (pkt 1),
- - od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (pkt 2).
W myśl art. 3 ust. 1 ustawy, w przypadku, gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403, 1623 i 1650) świadczenie to przysługuje odpowiednio:
- 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego,
- 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2).
Zdaniem organów obu instancji, skarżąca nie spełniła przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, co stało się powodem odmowy przyznania jej prawa do zasiłku dla opiekuna.
W ocenie Sądu, okoliczność zaprzestania prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego nie została w sposób wyczerpujący i rzetelny zbadana przez organy orzekające w sprawie, a nie wynika jednoznacznie z zebranego materiału dowodowego. W konsekwencji należało też uznać, że organy nienależycie rozpatrzyły posiadany w sprawie materiał dowodowy, czym naruszono przepis art. 80 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dokonana przez organ ocena dowodów winna być logiczna, spójna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego a w konsekwencji prawidłowa, bo prowadząca do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym m.in. wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny tylko wybranych dowodów, według dowolnych kryteriów, albowiem ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu tego materiału, zgodnie z regułami logiki dotyczącymi wnioskowania, dowodzenia, przekonywania, uzasadniania (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1940/11 - Lex 1331838).
Zgodnie zaś z art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W sytuacji więc gdy strona w toku postępowania administracyjnego, np. w odwołaniu, zgłasza konkretne zarzuty i argumenty, to organ II instancji jest obowiązany je rozważyć.
Zdaniem Sądu, organy obu instancji naruszyły wymienione powyżej przepisy, a także art. 7 K.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 K.p.a. stanowiący rozwinięcie ww. zasady.
Jak wynika z akt, organ I instancji uznał, iż skarżąca jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne, gdyż w oświadczeniu nie odniosła się do faktu "zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego", a poza tym jest współwłaścicielem ziemi rolnej, co wynika z decyzji z dnia 31 stycznia 2014 r. w sprawie podatku rolnego za rok 2014.
Zdaniem Sądu, fakt własności gruntów gospodarstw rolnych i użytków rolnych objętych podatkiem rolnym nie stanowi automatycznie o prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez właściciela tych gruntów, ani o tym, że dana osoba jest rolnikiem. Zbyt daleko idące wnioski wyciągnął organ I instancji z dokumentu określającego wyłącznie wymiar zobowiązania podatkowego i w tym zakresie naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, o której mowa powyżej.
W ustawie, jak i w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest definicji pojęcia "zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego" przez rolnika ani też "zaprzestania wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym" w odniesieniu do małżonka rolnika lub domownika. Dlatego też dla odkodowania normy prawnej stanowiącej podstawę uzyskania prawa do zasiłku dla opiekunów, gdy ubiegają się o niego rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, konieczne jest uwzględnienie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2013 r. poz. 1403, 1623 i 1650), w której zdefiniowano pojęcia "rolnika", "domownika", "działalności rolniczej" i "gospodarstwa rolnego" w art. 6 pkt 1 - 4. W rozumieniu tej ustawy rolnik to osoba prowadząca działalność rolniczą osobiście i na własny rachunek. Tak więc, zdaniem Sądu, w kontekście podanej definicji "rolnika" i oświadczenia skarżącej zawartego chociażby w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego, gdzie skarżąca podała, że nie pracuje, jest bierna zawodowo i nie ma dochodu, organ winien był dokładniej wyjaśnić i rozważyć kwestię, czy faktycznie skarżąca jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne.
Tym bardziej, że we wniosku o przyznanie świadczenia skarżąca określiła siebie jako małżonkę rolnika niewykonującą pracy w gospodarstwie rolnym od 17 stycznia 1990 r. i podała, że jest zgłoszona do obowiązkowego ubezpieczenia rolników "przy mężu". Z analizy przepisów ustawy wynika jasno, że świadczenie to przysługuje małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Oświadczenie skarżącej przeczy ustaleniom organu, że jest ona rolnikiem. Tymczasem organ I instancji, przed wydaniem rozstrzygnięcia, nie podjął żadnych kroków celem wyjaśnienia tej okoliczności, nie wziął pod uwagę możliwości ewentualnego sprostowania oświadczenia, w zakresie w jakim powinna skarżąca je uzupełnić jako rolnik w odpowiednich rubrykach, a w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się w ogóle do treści oświadczenia skarżącej.
Organ I instancji nie odniósł się także w swojej decyzji do oświadczenia M.R. z dnia 27 maja 2014 r., w którym małżonek skarżącej podał, że prowadzi gospodarstwo bez żony, gdyż ona zajmuje się chorą matką. W ocenie Sądu, jest to istotna informacja, jasno sygnalizująca potrzebę dokładniejszego ustalenia statusu skarżącej na potrzeby tej sprawy. Należy tu wskazać organowi na możliwość zastosowania w sprawie art. 75 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio (§ 2).
W ocenie Sądu, z treści uzasadnienia skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, iż organ ten ograniczył się wyłącznie do powtórzenia ustaleń i wniosków organu I instancji, a tym samym powtórzył naruszenia prawa (zasad postepowania), o których mowa powyżej, w odniesieniu do postępowania przed organem I instancji. Poza tym uzasadnienia decyzji obu organów nie spełniają wymogów z art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a.
Ponadto, organ odwoławczy naruszył art. 15 K.p.a. określający zasadę dwuinstancyjności, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i należyty przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy.
Nadto, skoro skarżąca wyraźnie oświadczyła w odwołaniu od decyzji Wójta, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, nie uprawia ziemi, lecz zajmuje się chorą matką to organ II instancji winien poddać własnej, wnikliwej ocenie podaną okoliczność, w kontekście pozostałego materiału dowodowego. Niedopuszczalne jest, jak uczyniło to Kolegium w tej sprawie, aby zarzut dotyczący podstawowej dla ustalenia prawa do zasiłku dla opiekunów okoliczności, zgłoszony w postępowaniu odwoławczym, został całkowicie pominięty i przemilczany przez organ.
Należy również podzielić zastrzeżenia skarżącej zgłoszone w skardze w zakresie naruszenia, wynikającego z art. 9 K.p.a., obowiązku stosownego do okoliczności sprawy informowania strony o okolicznościach mających wpływ na orzeczenie o jej prawach. Z akt sądowoadministracyjnych wynika, że skarżąca nie w pełni zrozumiała konieczność rozróżnienia na potrzeby sprawy pojęcia zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego jako rolnik z pojęciem rezygnacji z pracy na tym gospodarstwie jako małżonka rolnika.
Ponadto, należy wskazać, że oczywistym jest, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna należy wypełnić prawidłowo, czytelnie i prawdziwymi danymi, gdyż jest to podstawowy dokument w sprawie o przedmiotowe świadczenie. Jednakże nieprawidłowe i sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a.) jest ograniczenie roli organu administracji w tym postępowaniu wyłącznie do odebrania od rolnika oświadczenia o zaprzestaniu bądź niezaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, a w tej sprawie tak się stało.
Z powyższych względów skarga podlegała uwzględnieniu przez Sąd.
Rozpatrując ponownie sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną w wyroku ocenę prawną i wskazania, a w konsekwencji przeprowadzić postępowanie od nowa, zgodnie z regułami procedury administracyjnej, sanując wykazane uchybienia i nie wykluczając możliwości odebrania kolejnego oświadczenia od skarżącej w celu jednoznacznego ustalenia istnienia przesłanki z art. 3 ustawy. Uzasadnienie wydanej po rozpatrzeniu sprawy decyzji winno odpowiadać dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., także w zakresie oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz odniesienia się do zarzutów odwołania.
W myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej "P.p.s.a.", sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.
Stwierdzone naruszenia prawa procesowego dały Sądowi podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., o czym orzeczono na wstępie.