Uzasadnienie
Informacją z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił P. Z. D. Stowarzyszenie Ogrodowe w W. R. O. D. "[...]" w C. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za II kwartał 2020 r. za pobór wód podziemnych.
W informacji wskazano, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (2851 m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502) - dalej nazywanego "rozporządzeniem". Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).
Nie zgadzając się z ustaleniem powyższej opłaty P. Z. D. Stowarzyszenie Ogrodowe w W. R. O. D. "[...]" w C. złożył reklamację, w której wniósł o skorygowanie informacji w sposób zgodny ze stanem faktycznym i prawnym, tj. że pobór wód z ujęcia służy dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. ROD podniósł, że organ błędnie zakwalifikował pobór wód do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia (tj. do celów innych niż wymienione pkt 1- 35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności). Wskazał, że skoro Prawo wodne nie definiuje pojęcia celów rolnych, posiłkowo należy odnieść się do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w których to określono, co należy rozumieć pod pojęciem przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze oraz przesądzono, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty rodzinnych ogrodów działkowych.
Dyrektor Zarządu Zlewni w S. PGW WP nie uwzględnił złożonej reklamacji i decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) określił P. Z. D. Stowarzyszenie Ogrodowe w W. R. O. D. "[...]" w C. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych w II kwartale 2020 r. (działka nr [...] przy ul. [...] w C.).
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, iż dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych. Z przepisu art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej co wyklucza przyjęcie, że celem przedstawionego w piśmie poboru wód jest cel rolniczy.
Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD, jest określona w PKD w sekcji S i dalej: [...], jako działalność organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana. P. Z. D., R. O. D. "[...]" korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w S. PGW WP znak: [...] z dnia [...] r., na pobór wód podziemnych pobranych z istniejącego ujęcia wody zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w C., co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne.
Określenia wysokości opłaty zmiennej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilość pobranych wód podziemnych (2851 m3).
P. Z. D. Stowarzyszenie Ogrodowe w W. R. O. D. "[...]" w C. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechaniu ustalenia, że PZD ROD "[...]" w C. korzysta z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczania opłaty stałej za usługi wodne ewentualnie w jakim zakresie,
- 2. Przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
- - art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne przez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie zwolnienia ustawowego dotyczącego opłaty za usługi wodne,
- - art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r, o podatku od towarów i usług przez bezzasadne zastosowanie, względnie błędną wykładnię,
- - art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
- - art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 22c ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze",
- - § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia przez bezzasadne zastosowanie,
- - art. 271 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne przez bezzasadne zastosowanie.
Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego wg. norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w następstwie błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego organ odstąpił od ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W konsekwencji nie jest możliwe ustalenie, czy pobór z ujęcia wody w całości jest wykorzystywany na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Zaniechanie to powoduje, że nie jest możliwe ustalenie, czy pobór dokonywany z ujęcia, którego dotyczy decyzja, winien być traktowany jako pobór do celów rolniczych lub leśnych lub do innych celów. Powyższe czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji czyni również racjonalnym wniosek, że zapadła ona z naruszeniem art. 7a § 1 k.p.a., według którego, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
Zawarty w uzasadnieniu wywód, mający uzasadnić wykładnię pojęcia "cele rolnicze" czyni usprawiedliwionym wniosek, że interpretując niejasny przepis, organ, wbrew nakazowi zawartemu w art. 7a k.p.a., nie tylko zaniechał próby interpretacji normy, z której strona wywodziła swe uprawnienie do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty, na jej korzyść, ale wręcz, wbrew oczywistym przesłankom, dokonał wykładni niejasnego przepisu w sposób możliwie najmniej korzystny. Przejawem powyższego było w szczególności arbitralne przyjęcie, że pozyskiwanie przez działkowców warzyw, owoców, roślin ozdobnych i miodu z prowadzonych w ROD upraw i pasiek, nie mieści się w pojęciu produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej''.
Dokonana przez organ wykładnia pojęcia "celów rolniczych" jest całkowicie wadliwa. Nie tylko nie znajduje ona bowiem żadnego umocowania w prawie, ale wręcz stoi z nim w oczywistej sprzeczności. Jest oczywistym, że jedną z podstawowych funkcji rodzinnych ogrodów działkowych, jest wykorzystywanie zajmowanych przez nie gruntów na prowadzenie upraw ogrodniczych (art. 2 pkt 2; art. 3 pkt 1, art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Zatem wszelka produkcja roślinna, wskazując (jedynie przykładowo) również produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, sadowniczą, a także uprawy w szklarniach i prowadzenie pasiek - mieści się w pojęciu "działalności rolniczej" w rozumieniu przedmiotowego przepisu. Niezrozumiałe jest także wywodzenie przez organ z użytego w art. 2 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych sformułowania "na własne potrzeby" skutku w postaci wyłączenia produkcji warzyw, owoców i roślin ozdobnych na działce w ROD, z zakresu pojęcia "produkcji rolniczej" i w konsekwencji odmowa uznania nawadniania upraw i gruntów w ROD za nawadnianie upraw i gruntów dla celów rolniczych.
Idąc tym tokiem rozumowania należałoby bowiem przyjąć, że osoby prowadzące gospodarstwo rolne, którego całość produkcji byłaby przez nie konsumowana (w polskich warunkach zjawisko dosyć często spotykane), również nie prowadzą "produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej". W konsekwencji pobór wody na potrzeby nawadniania takiego gospodarstwa również nie podlegałby zastosowaniu § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.
Odnosząc się do kwestii wykładni art. 2 pkt 15 ostawy o VAT, niezależnie od wątpliwości do prawidłowości sięgnięcia do przepisów tej ustawy w celu ustalenia znaczenia pojęcia "cele rolnicze" na gruncie ustawy Prawo wodne, przepis ten nie daje podstaw do przyjęcia, aby prowadzenie przez działkowców w ROD upraw oraz pasiek i pozyskiwanie przez nich w ten sposób warzyw, owoców, roślin ozdobnych i miodu, nie mieściło się w zakresie pojęcia "działalności rolniczej" o której mowa w tym przepisie. W konsekwencji nawet przy uznaniu za zasadne, tak jak uczynił to organ, przyjęcia pojęcia "działalności rolniczej" za równoważne z "celem rolniczym", brak jest podstaw do wykładni art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji.
Na gruncie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oczywistym jest, że jedną z podstawowych funkcji tych ogrodów jest wykorzystywanie zajmowanych przez nie gruntów na prowadzenie upraw ogrodniczych (art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 1, art. 4). W sytuacji zatem gdy ustawodawca w art. 2 pkt 15 ustawy o VAT definiując pojęcie "działalności rolniczej" odniósł się do wszelkiej produkcji roślinnej wskazując (jedynie przykładowo) również na produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, sadowniczą, a także uprawy w szklarniach i prowadzenie pasiek, zasadnym jest uznanie, że prowadzenie upraw ogrodniczych w ROD mieści się w pojęciu działalności rolniczej w rozumieniu tego przepisu.
Całkowicie niezrozumiałe jest wywodzenie z użytego w art. 2 pkt 2 ustawy o rod sformułowania "na własne potrzeby" skutku w postaci wyłączenia produkcji warzyw, owoców i roślin ozdobnych na działce ROD z zakresu pojęcia "produkcji rolniczej" w rozumieniu ustawy o VAT, a w konsekwencji odmowy uznania nawadniania upraw i gruntów w ROD, za nawadnianie upraw i gruntów do celów rolniczych. Idąc tym tokiem rozumowania należałoby przyjąć, że osoby prowadzące indywidualne gospodarstwa rolne, w których całość produkcji byłaby przez nie konsumowana, również nie prowadzą produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej, w rozumieniu ustawy o VAT. W konsekwencji pobór wody na potrzeby nawadniania takiego gospodarstwa również należałoby potraktować jako nie podlegający zwolnieniu z opłaty o jakiej mowa w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego.
Niezależnie od powyższego art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, pominięty w rozważaniach przez organ, przesądza, iż "ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska." Przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z uwagi na przedmiot regulacji, są niejako tożsame z przepisami ustawy Prawo wodne. Obie ustawy tworzą bowiem ramy prawne dla działań na rzecz ochrony zasobów naturalnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zarówno definicja ROD, jak i cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewania działek) wyklucza przyjęcie, że dokonywanie poboru wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowej opłaty za usługi wodne, tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje.
Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek strony skarżącej, któremu to wnioskowi nie sprzeciwił się organ (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem doprowadziła do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określającą P. Z. D. Stowarzyszeniu Ogrodowemu w W. R. O. D. "[...]" w C. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za II kwartał 2020 r. za pobór wód podziemnych.
Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 ustawy).
Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1). W myśl art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Zasady ustalania wysokości opłaty zmiennej określa art. 272 ustawy Prawo wodne przewidując w ust. 1, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502 ze zm.), w świetle którego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia).
W sprawie bezsporne jest, że skarżący ROD posiada pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłat. W zgłoszonej reklamacji oraz w skardze strona skarżąca wskazywała, że zużycie wody następuje na potrzeby nawadniania upraw działkowych i powinno być traktowane tak jak zużycie wody do celów rolniczych. Z kolei organ pobór wód podziemnych przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia (tj. innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności), uznając, że nie ma podstaw do zastosowania stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, gdyż wbrew twierdzeniom strony, pobór wód podziemnych nie odbywa się dla celów rolniczych. Zdaniem Sądu, stanowisko organu nie zasługuje na akceptację, gdyż opiera się na niewłaściwej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę prowadzi do wniosku, iż organ utożsamia i wiąże cele rolnicze z definicją działalności rolniczej. Tymczasem zakres obu zwrotów jest inny. Co prawda w przepisach prawa brak jest legalnej definicji celu rolniczego, ale zgodnie ze znaczeniem językowym "cel" oznacza "to, do czego się dąży", "to, czemu coś ma służyć", zaś "rolniczy" to odnoszący się m.in. do rolnictwa, a więc uprawy i hodowli roślin, czy chowu zwierząt (por. Słownik Języka Polskiego PWN, L. Drabik i inni, Warszawa 2011 oraz Słownik Języka Polskiego PWN dostępny w Internecie pod adresem www.sjp.pwn.pl).
Z kolei pojęcie działalności rolniczej zostało zdefiniowane w różnych ustawach (np. ustawie z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców czy w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych), w których przyjmuje się, że działalność rolnicza polega na produkcji (wytwarzaniu) roślinnej lub zwierzęcej.
Po drugie, z uwagi na to, że przepisy ustawy Prawo wodne nie definiują "celu rolniczego", zgodzić należy się ze skarżącym, że w takiej sytuacji przesądzenie, czy pobór wód podziemnych przez ROD mieści się w celach rolniczych, wymaga odniesienia się do przepisów innych aktów prawnych mających za przedmiot regulacji te kwestie. Uzasadnione staje się w szczególności odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W przypadku braku definicji legalnej na użytek danej ustawy w orzecznictwie wskazuje się na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym. Za posiłkowym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przemawia taki sam przedmiot regulacji jak w ustawie Prawo wodne, którym jest w istocie ochrona zasobów naturalnych (odpowiednio gruntów rolnych i leśnych czy zasobów wodnych), ale także to, że akt ten definiuje pojęcie "gruntu rolnego", jak i "przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze".
Również ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych odwołuje się wprost do tej ustawy, przewidując w art. 5, że ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych. W katalogu tym uwzględniono grunty rodzinnych ogrodów działkowych (pkt 6), co oznacza, że są one traktowane jak grunty rolne, które podlegają ochronie przewidzianej w art. 3 ww. ustawy.
W świetle tego przepisu ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4 pkt 6 ww. ustawy wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.
Innymi słowy, według art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli zatem użytkowanie przez ROD gruntu jest takie, jak wykorzystanie gruntu rolniczego, to nie sposób przyjąć, że funkcjonowanie i wykorzystywanie gruntów w ROD miałoby stanowić ich wykorzystanie na "cele nierolnicze". Nadto, dodając do tego treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oczywistym staje się, że posiadanie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za tożsamy z gruntem rolnym i stanowi przejaw działania, któremu mocą ustawy nadaje się ochronę przed przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego nie odbiega i wpisuje się w pojęcie wykorzystania jej na cel rolniczy.
Ustawa chroni bowiem przed przeznaczeniem gruntu ogrodów działkowych na cele inne niż rolnicze (tak również WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 313/20, wyroki WSA w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 41/20, II SA/Sz 42/20, II SA/SZ 1142/19, II SA/Sz 1143/19 dostępne na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Analiza powyższych przepisów dowodzi, że grunty ROD można uznać za służące celom rolniczym, wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Przemawia za tym fakt zrównania ich przez ustawodawcę z gruntami rolnymi i z racji tego objęcia tych gruntów stosowną ochroną uniemożliwiającą zmianę ich przeznaczenia, a tym samym użytkowania w inny sposób aniżeli rolniczy. Z kolei rolniczy sposób użytkowania gruntu przesądza wprost o wykorzystaniu gruntów w celu rolniczym.
Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w żaden sposób nie podważają powyższego stanowiska. Wręcz przeciwnie potwierdzają je, skoro wśród podstawowych celów wymieniono zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych (art. 3 pkt 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Również w definicji ROD zawartej w art. 4 ww. ustawy wskazano, że ROD służy zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby.
Należy podkreślić, że w udzielonym stronie skarżącej pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. wprost wskazano, iż "woda wykorzystywana jest do podlewania kwietników, trawników, sadzonek warzyw w ogrodach, roślin w inspektach, pod szkłem i osłonami z innych materiałów oraz nawadniania drzew i krzewów owocowych".
Z powyższego jednoznacznie wynika, że woda z tego ujęcia może być przeznaczana wyłącznie na cele związane z uprawą roślin, nie ma możliwości używania jej w innych celach.
Zaakcentowania wymaga, że niewątpliwie na mocy art. 3 pkt 1 ww. ustawy funkcja ROD w postaci zaspakajania wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa realizowana jest przez uprawę działek, co nierozerwalnie wiąże się z potrzebą ich nawadniania. Jak już wyżej wskazano, a czemu organ nie zaprzecza, pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone właśnie w tym celu: nawadniania upraw na terenie ogrodów działkowych. Z tych też względów - zdaniem Sądu - okoliczność, że działki wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby nie tylko nie wyklucza, ale stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że cel poboru wód podziemnych mieści się w celach rolniczych.
W świetle powyższych rozważań za chybiony uznać należy pogląd organu jakoby sklasyfikowanie przez ustawodawcę gruntu ROD jako rolnego nie przesądzało o celu poboru wody.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w judykaturze reprezentowany jest także pogląd, który odmiennie kwalifikuje cel poboru wód podziemnych przez ROD, ale Sąd z powodów wyżej już wskazanych poglądu tego nie podziela i w pełni opowiada się za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19.
W pełni należy także podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/20, zgodnie z którym tereny rodzinnych ogrodów działkowych to tereny zielone, stanowiące grunty rolne, których ochrona polega na ograniczeniu innego niż rolnicze ich wykorzystania. Wynika z tego, że pobór wód w celu nawadniania tych terenów i znajdujących się na nich upraw trzeba uznać za pobór do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Nie można bowiem przyjąć, że nawadnianie gruntów rolnych i upraw odbywa się w innym celu niż rolniczy.
Istniejące dwie linie orzecznicze dowodzą, że wykładnia treści przepisów rozporządzenia budzi wątpliwości, co przemawia za tym, aby organ w myśl art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygnął je na korzyść strony, czego jednak nie uczynił. Zamiast tego, organ pobór wody przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, co skutkowało naliczeniem wyższej opłaty. Takiego działania nie sposób zaaprobować.
Wskazane wyżej przyczyny, czynią zapatrywanie organu w zakresie przyjętej stawki jednostkowej opłaty zmiennej nieuprawionym. W takiej bowiem sytuacji prawnie irrelewantna jest okoliczność, że według PKD działalność stowarzyszeń ogrodowych, którą prowadzą ROD, zaliczana jest do działalności organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowanej.
Podsumowując, stwierdzić należy, że organ wskutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów rozporządzenia ustalił opłatę w nieprawidłowej wysokości, czym dopuścił się zarzucanego skargą naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie ustanowionego przez stronę radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów poprzez przyjęcie, że pobór wody przez ROD do nawadniania upraw działkowych stanowi o celu rolniczym oraz do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobór wód podziemnych zgodnie z tą wykładnią.