Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 28 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 883/19

Uzasadnienie

Burmistrz M. decyzją z dnia [...] r., znak [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. - dalej "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku E. G. i M. G. z dnia 28 stycznia 2019 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] obr. G., gm. M..

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy zarzucili naruszenie:

1. 1. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przez niedokonanie odpowiedniej analizy przy wyznaczaniu linii zabudowy innej niż stanowiącej przedłużenie istniejącej linii zabudowy,co w konsekwencji narusza zasadę prawdy obiektywnej, a w konsekwencji ustalenie, że nieprzekraczalna linia zabudowy ma być zbieżna z działką sąsiednią i ma wynosić 1 lm od drogi, gdy linia mogłaby być ustalona w odległości bliższej od drogi, ze względu na fakt, że przez działkę przebiega rura gazowa, dla której strefa ochronna wynosi 20m;wybudowanie budynku zgodnie z zaskarżoną decyzją skutkowałoby tym, że powstający budynek w skrajnym punkcie mógłby mieć co najwyżej lm szerokości, co czyni decyzję niewykonalną i nie uwzględniającą interes wnioskodawców;
2. 2. § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowani i brak dokonania analizy w zakresie możliwości ustalenia linii zabudowy w inny sposób niż jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 – 64 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy spełniał wszystkie wymogi ustawowe określone w art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Analiza stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji wykazała, iż w sąsiedztwie działki nr [...] obr. G. znajdują się działki zabudowane: teren drogi wewnętrznej - dz. nr [...]; dz. nr [...] - droga publiczna - ul. [...]; dz.nr [...] i [...] - istniejąca zabudowa mieszkalna jednorodzinna; [...] - rezerwa na poszerzenie drogi wewnętrznej. Organ I instancji przytoczył poszczególne parametry obu obiektów zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...], jak też wskazał przepisy odrębne mające zastosowanie w tej sprawie i organy, z którymi projekt decyzji winien być uzgodniony i tak:

1. - w zakresie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S., Wydział Spraw Terenowych w Z. - uzgodniono w trybie art. 53 ust. 5c czyli niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni - uznaje się za uzgodnienie;
2. - w zakresie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Starosta K. jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i w sprawach melioracji; uzgadniające postanowienie Starosty [...] z dnia [...]
3. - Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" w S. Zarząd Zlewni w K. - uzgodniono w trybie art. 53 ust. 5 - czyli niezajęcie stanowiska w terminie 14 dni - uzgodnienie uważa się za dokonane;
4. - w zakresie art. 53 ust. 4 pkt 3 u.p.z.p. - Dyrektor Urzędu Morskiego w S. - postanowienie uzgadniające z dnia [...] r. znak [...]

Dalej Kolegium podało, że dokonana analiza urb.-arch. została sporządzona zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia, tzn. w części tekstowej i graficznej, a wyniki tej analizy stanowią załączniki do decyzji. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, dokonał wszystkich czynności wynikających zarówno z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami rozporządzenia jak i z K.p.a., ustalając iż wnioskowana inwestycja, w zakresie jej funkcji i parametrów zabudowy mieści się w funkcji i parametrach istniejącej w granicach obszaru tzw. "dobrego sąsiedztwa" zabudowie na dwóch tylko działkach zabudowanych: nr [...] i [...].

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, iż ustalenie tej linii zabudowy nastąpiło zgodnie z przepisami określonymi w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, czyli jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. Wyznaczenie innej linii jak wnioskują odwołujący się stanowiłoby naruszenie przepisów § 4 ww. rozporządzenia, a byłoby możliwe tylko w tej sytuacji, gdyby brak było w bezpośrednim sąsiedztwie działki zabudowanej, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż działką, w odniesieniu do której ustalono linię zabudowy - graniczy z działką objętą wnioskiem.

E. G. i M. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powyższą decyzję, zarzucając:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
2. a. art. 7, 8, 11 oraz 77 § 1 oraz 80 K.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, niedokonanie odpowiedniej analizy co do możliwości zabudowy przedmiotowej działki przy wyznaczeniu linii zabudowy innej niż stanowiącej przedłużenie istniejącej linii zabudowy, co w konsekwencji narusza zasadę prawdy obiektywnej wyznaczonej tymi przepisami; a w konsekwencji ustalenie, że nieprzekraczalna linia zabudowy ma być zbieżna z działką sąsiednią, mimo iż biorąc pod uwagę obowiązujące w tym zakresie przepisy, linia to mogłaby zostać ustalona w odległości znacznie bliższej od drogi; w szczególności ze względu na fakt, że przez działkę przebiega rura gazowa, dla której zgodnie z obowiązującymi przepisami strefa ochronna wynosi 20 metrów, w konsekwencji wybudowanie budynku zgodnie z zaskarżoną decyzją byłoby praktycznie niemożliwe, co czyni taką decyzję niewykonalną i nie uwzględniającą w żadnej mierze interesu skarżących oraz narusza zasadę wyważania interesu społecznego ze słusznym interesem obywatela;
3. b. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji co do wyznaczonej linii zabudowy;
4. c. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak zawarcia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ II instancji uznał, że linia zabudowy ma być wyznaczona zgodnie decyzją organu I instancji, przy jednoczesnym nieodniesieniu się w żadnej mierze do zarzutów skarżących w zakresie możliwości wyznaczenia innej linii zabudowy, w szczególności w sytuacji, gdy skarżący wskazali zarówno na możliwości prawne wyznaczenia innej linii zabudowy oraz uwarunkowania uniemożliwiające postawienie budynku zgodnie z wyznaczoną przez organ I instancji linią zabudowy;
5. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
6. a. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie odpowiedniej analizy wymaganej tym przepisem;
7. b. § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie niedokonanie analizy w zakresie możliwości ustalenia linii zabudowy w inny sposób niż jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy, a w konsekwencji wyznaczenie linii zabudowy jedynie w oparciu o istniejącą linię zabudowy, mimo odmienności odległości obu działek od drogi oraz bez uwzględnienia uwarunkowań przedmiotowej działki (w szczególności przebiegania przez działkę rury gazowej), a których uwzględnienie skutkowałoby wyznaczeniem innej linii zabudowy, tj. najmniejszej możliwej odległości od drogi.

W świetle przedstawianych zarzutów, wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r., pełnomocnik skarżących wniosła o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów dojazdu do Sądu w kwocie [...]zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.".

Podstawę orzekania organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 - dalej zwaną "ustawą"). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z treścią przepisu art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu, tj.:

1. 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej, zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie".

W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Rozporządzenie określa również sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1. 1) linii zabudowy;
2. 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
3. 3) szerokości elewacji frontowej;
4. 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
5. 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W ocenie Sądu, poprzedzająca wydanie decyzji organu I instancji analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu, sporządzona przez uprawnionego urbanistę, zawiera prawidłowo wyznaczone granice obszaru analizowanego - zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W granicach tego obszaru przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i na jej podstawie organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem Sądu, w analizie zabrakło jednak istotnego elementu, który wynika z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy i który winien zostać uwzględniony przy sporządzaniu analizy. Mianowicie nie dokonano analizy pod kątem zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Jeżeli bowiem na terenie działka objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obowiązują przepisy wpływające na sposób jej użytkowania, to należy je brać pod uwagę zarówno przy sporządzaniu analizy jaki i następnie przy wydawaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie, przez należąca do skarżących działkę, dla której wnioskowano o ustalenie warunków zabudowy, przebiega gazociąg, co niewątpliwie wynika z mapy stanowionej załącznik graficzny do decyzji organu I instancji. Gazociąg ten podlega przepisom rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640). Rzeczone rozporządzenie w § 10 ust. 6 oraz § 110 reguluje szerokość strefy kontrolowanej, tj. obszaru wyznaczonego po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Szerokość strefy kontrolowanej uzależniona została od daty wybudowania gazociągu oraz od charakteru zabudowy jaka ma być lokalizowana w jego pobliżu.

Okoliczności powyższej nie wziął pod uwagę organ I instancji ani przy sporządzaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ani przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Błędu tego nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i utrzymało w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.

W tej sytuacji, z uwagi na opisane wyżej uchybienia, należy uznać, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja z dnia 23 kwietnia 2019 r. zostały wydane zostały również z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać ustaleń w omawianym zakresie, tj. spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie przesądzając ostatecznego wyniku rozstrzygnięcia przez organ, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.