Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 89/20

Uzasadnienie

1. 1. W dniu [...] września 2019 r. S. G. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") wystąpił z wnioskiem do GOPS o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem.
2. 2. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Swoje stanowisko Organ uzasadnił faktem pobierania przez Skarżącego renty, co powoduje, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje.
3. 3. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Podniósł, że brat wymaga całodobowej opieki osoby drugiej we wszystkich czynnościach, które sprawuje Skarżący. Dodał, że od 2000 r. jest opiekunem prawnym brata, a sam jest częściowo niezdolny do pracy do [...] października 2020 r.
4. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (przywoływane dalej jako: "Organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.ś.r."), utrzymało ww. decyzję w mocy.

Organ odwoławczy zauważył, że w art. 17 ust. 5 tej ustawy wskazano okoliczności, w jakich świadczenie nie przysługuje, w tym m.in. gdy osoba sprawująca opiekę pobiera świadczenie z zabezpieczenia społecznego (pkt 1a), tj. emeryturę, rentę, rentę rodzinną, rentę socjalną, zasiłek stały przedemerytalny, świadczenie emerytalne.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżący ma ustalone prawo do renty z ZUS, a zatem świadczenie mu nie przysługuje.

Końcowo ww. Organ wskazał, że na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. straci moc po upływie sześciu miesięcy od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw (ogłoszony w dniu 8 lipca 2019 r.), jednakże w dniu rozpatrzenia odwołania obowiązuje on nadal, co uzasadnia jego zastosowanie w sprawie w dotychczasowym brzmieniu.

1. 5. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego zmianę i przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Wydanej decyzji Skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie oraz błędną interpretację przepisów prawa, pominięcie bezspornego dowodu Skarżącego kierowanego do Organu pierwszej instancji, iż zawiesi świadczenie rentowe wypłacane przez ZUS z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Umożliwiłoby to przyznanie świadczenia z braku dochodu i rezygnacji z pracy z powodu opieki nad bratem. Podnosił, że do czasu wypłaty świadczenia z GOPS, nie mógłby być ubezpieczony zdrowotnie i niemiałby środków do życia, z powodu zawieszenia wypłaty z renty z ZUS. Organ odwoławczy był władny, czego nie uczynił, do zmiany decyzji Organu pierwszej instancji i przyznania świadczenia zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

1. 6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest zasadna.

1. 7. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.
2. 8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt.2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

1. 1) osoba sprawująca opiekę:
2. a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,
3. b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
4. 2) osoba wymagająca opieki:
5. a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
6. b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
7. 9. Organy pierwszej i drugiej instancji, stosując wykładnię literalną tego przepisu przyjęły, że Skarżący nie spełnia ustawowych wymogów do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem ma ustalone prawo do renty, co wyklucza możliwość uzyskania ww. świadczenia.

W ocenie Sądu, zważywszy zwłaszcza na rezultaty innych sposobów wykładni wskazanych przepisów, stanowisko wyrażane przez Trybunał Konstytucyjny oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych w podobnych sprawach, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie zawarte w niej rozstrzygnięcie nie zasługują na aprobatę.

10. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o przyznanie którego wniósł Skarżąca, wynosi 1583 zł (kwota podana zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 listopada 2018 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019, M.P.2018.1099), natomiast z akt sprawy wynika, że wysokość świadczenia, które przysługuje skarżącemu z tytułu prawa do renty z powodu niezdolności do pracy, wynosi 825 zł (świadczenie do wypłaty wynosi miesięcznie [...] zł), a zatem świadczenie to jest niższe od wysokości ewentualnego świadczenia pielęgnacyjnego.

Skoro więc istnieje możliwość, że w konkretnym przypadku wysokość świadczenia pielęgnacyjnego może przewyższać świadczenie rentowe i jednocześnie wykluczać osobę spełniającą warunki do jego uzyskania w świetle przesłanek określonych w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., to uznać należy, że przepis ten ma charakter dyskryminujący i prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania osób dysponujących publicznym prawem podmiotowym do tego świadczenia.

Problem ten dostrzegł Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wskazany przepis uznał za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym miejscu podkreślić należy, że przesłanki leżące u podstaw tego orzeczenia mają charakter generalny i powinny być odnoszone odpowiednio także do innych świadczeń rentowych i emerytalnych (do wyroku zgłoszono zdanie odrębne, w którym podstawowym zarzutem było to, że Trybunał zajął się jedynie wycinkiem problemu, a więc kwestią renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy).

W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał nawiązał do wcześniejszego wyroku tego organu z dnia 18 listopada 2014 r., w którym stwierdzono, że "Zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej (...) W istocie jest to świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy opiekują się nimi" (wyrok TK z 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112). Jest to o tyle istotna uwaga, że organom orzekającym w sprawie tego świadczenia, a czasami także i sądom administracyjnym, umyka z pola widzenia jego cel.

W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Sąd podziela przekonanie, że językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może uzasadniać stanowisko przyjęte przez Organy orzekające w sprawie, to jednak rezultat tej wykładni, prowadzący wyraźnie do naruszenia zasady równości, a także, w odczuciu społecznym, niesprawiedliwy, skłania do szukania takiej interpretacji, która czyniłaby zadość wskazanym wartościom (równość, sprawiedliwość). Zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej, a także prokonstytucyjnej, prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty nie w całości, ale do wysokości tej renty. W tym kierunku zmierza też orzeczenie NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19: "Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220), która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie."

Zdaniem Sądu, uzasadnione byłoby również takie rozumienie ww. przepisu, że – mając na uwadze, iż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem na rzecz osoby niepełnosprawnej – jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty, jak w niniejszej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w całości, a nie wyłącznie w części odpowiadającej różnicy między wysokością tego świadczenia, a wysokością renty.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która prowadziłaby do całkowitego pozbawienia świadczenia pielęgnacyjnego strony, której przysługuje świadczenie w postaci emerytury czy renty, jednakże w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, której znaczenie wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, wskazując, że istotą zasady równości jest jednakowe traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się daną cechą relewantną (por. wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł takowych przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Należy zatem dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.

1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Takiej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winny też dokonać w niniejszej sprawie organy.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

11. Wszystkie te uchybienia przepisom prawa stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia Organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Organy wezmą pod uwagę, że skoro Skarżący ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawnym bratem, to potencjalnie mógłby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia (przystosowane stanowisko pracy). Skarżący nie może jednak tego uczynić z powodu trudnej sytuacji domowej. W tym kontekście należy ocenić spełnienie przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości co najmniej pomniejszonej o kwotę renty.

1. 12. Wobec powyżej przytoczonej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w tej sprawie Organ odwoławczy niezasadnie uznał, że pobieranie renty przez Skarżącego stanowi negatywne kryterium do rozpoznania jego wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. Wadliwe zastosowanie ww. przepisu, przy uwzględnieniu potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem ww. zasad procesowych, powoduje, że dla końcowego wyniku rozpoznania sprawy, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Organów obu instancji wydanych w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
2. 13. Z powyższych powodów Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.