Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku z dnia 19 sierpnia 2014 r., przyznał świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości po [...] zł miesięcznie na rzecz dzieci A.B. i P.B., reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego E.B., na okres od 1.10.2014 r. do 30. 09.2015 r.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że wnioskodawczyni spełnia wymagane kryteria określone w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Na mocy wyroku Sądu sygn. akt [...] z dnia 12 listopada 2013 r. zasądzone zostały alimenty na P.B. i A.B. w łącznej wysokości [...] zł, których egzekucja jest bezskuteczna w okresie ostatnich dwóch miesięcy.
Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji.
Postanowieniem z dnia 23 marca 2015 r. Prezydent Miasta K. powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. ze zm.), zwanej dalej ustawą "K.p.a.", wznowił postępowanie administracyjne zakończone wyżej wskazaną decyzją ostateczną.
Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 151 § 1 K.p.a., art. 12 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2, art. 20 ust. 2 i art. 25, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.), Prezydent Miasta K. uchylił decyzję własną z dnia [...] i przyznał świadczenia z funduszu alimentacyjnego na A.B.:
- - na okres od 1.10.2014 r. do 31.10.2014 r. w wysokości 0 zł,
- - na okres od 1.11.2014 r. do 30.11.2014 r. w wysokości [...] zł,
- - na okres od 1.12.2014 r. do 31.12.2014 r. w wysokości [...] zł,
- - na okres od 1.01.2015 r. do 30.09.2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, oraz na P.B.:
- - na okres od 1.10.2014 r. do 31.10.2014 r. w wysokości 0 zł,
- - na okres od 1.11.2014 r. do 30.11.2014 r. w wysokości [...] zł,
- - na okres od 1.12.2014 r. do 31.12.2014 r. w wysokości [...] zł,
- - na okres od 1.01.2015 r. do 30.09.2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie,
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ ustalił, na podstawie informacji uzyskanej od komornika sądowego z dnia 20 lutego 2015 r., że w trakcie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego strona otrzymywała również świadczenia od komornika, który wyegzekwował od dłużnika alimentacyjnego R.B. kwotę [...] zł w październiku 2014 r., [...] zł w listopadzie 2014 r., [...] zł w grudniu 2014 r., i przekazał je stronie.
Organ I instancji wyegzekwowane kwoty podzielił przez liczbę uprawnionych (tj. wnioskodawczynię i dwoje dzieci) i w ten sposób wyliczył, jaka kwota z funduszu należna jest dla dzieci po pomniejszeniu jej o kwotę wypłaconą na ich rzecz przez komornika. Ustalenie to stanowiło podstawę ustalenia wysokości świadczeń przyznanych na każde z dzieci w decyzji wydanej po wznowieniu postępowania.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, E.B. wniosła od niej odwołanie, w którym podniosła, że nie była świadoma tego, że nie powinna przyjmować świadczeń od komornika, wiedziała że nie może przyjmować świadczeń od byłego męża.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy w sposób identyczny jak wynika to z decyzji organu I instancji.
Kolegium uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i wskazało, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy alimentacyjnej, komornik w pierwszej kolejności powinien z kwoty wyegzekwowanej od dłużnika zaspokoić należności wypłacone z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej. Strona po uzyskaniu kwot od komornika powinna niezwłocznie powiadomić o tym organ. Pobieranie świadczeń alimentacyjnych z dwóch źródeł nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi podstawę do zmiany wysokości przyznanych świadczeń.
Tak argumentując organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja zgodna jest z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.
E.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 czerwca 2015 r. wnosząc o jej zmianę poprzez uwzględnienie odwołania skarżącej z dnia 11 maja 2015 r., ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarga oparta została na zarzucie naruszenia prawa, poprzez błędne zastosowanie:
- - art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie ustalenia stanu faktycznego, ponieważ kwoty uzyskane przez komornika sądowego nie stanowiły alimentów dla dzieci skarżącej, a były egzekwowane na jej rzecz,
- - art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dotyczącego zobowiązania do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej podczas gdy wypłaty od komornika wykonywane były z innego tytułu – świadczeń alimentacyjnych dla skarżącej,
- - art. 8 K.p.a., podczas gdy organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten oraz poprzedzająca go decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to uchylenie decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 1 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie należało wyjść poza granice zarzutów skargi z przyczyn dostrzeżonych przez sąd z urzędu.
Przedmiotem skargi jest decyzja merytoryczna wydana po uchyleniu ostatecznej decyzji merytorycznej w postępowaniu wznowionym. W decyzji tej nie orzeczono o obowiązku zwrotu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, a zatem podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz naruszenia art. 8 K.p.a. są bezprzedmiotowe dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
W niniejszej sprawie nie można natomiast pominąć milczeniem tego, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w zasadzie nie zawiera własnej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego uchybiając w ten sposób art. 107 § 3 K.p.a., co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 K.p.a. i prowadzi do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez ten organ. Gdyby bowiem organ odwoławczy poddał ocenie stan faktyczny sprawy, to zapewne dostrzegłby, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego, w tym bowiem trybie zapadło rozstrzygnięcie.
W sprawie bezsporne jest, że decyzją ostateczną z dnia 16 września 2014 r. Prezydent Miasta K. przyznał na wniosek skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości po [...] zł miesięcznie na rzecz jej dzieci A.B. i P.B. na okres od 1.10.2014 r. do 30. 09.2015.
Z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej określonej w art. 16 § 1 K.p.a. wynika, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej ma charakter nadzwyczajny, a w związku z tym przepisy, które weryfikację taką przewidują muszą być interpretowane i stosowane ściśle.
Z postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia w niniejszej sprawie postępowania zakończonego decyzją ostateczną wynika, że jako podstawę wznowienia organ przyjął przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Według organu I instancji, co zaakceptował organ odwoławczy, tą nową okolicznością faktyczną istotną dla sprawy, a nieznaną organowi w dniu wydania decyzji była wynikająca z zaświadczenia komornika z dnia 20 lutego 2015 r. informacja o egzekucji roszczeń pieniężnych podczas trwania egzekucji w okresie od 1.04. 2013 r. do 31.12.2014 r. i wyegzekwowanych na rzecz wierzyciela w tym okresie kwotach.
Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe, pierwszy etap wznowienia, w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu ma charakter formalny i w zasadzie sprowadza się do wydania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia i wskazaniu w nim przyczyny wznowienia. Postanowienie to otwiera drugi etap postępowania, tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
W tym drugim etapie organ powinien rozważyć czy wskazana w postanowieniu o wszczęciu postępowania przyczyna wznowienia faktycznie wystąpiła. W niniejszej sprawie należało zatem zbadać:
- 1) czy zawarta w zaświadczeniu komornika z 20 lutego 2015 r. informacja o wyegzekwowaniu poczynając od kwietnia 2013 r. od dłużnika wskazanych kwot, jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją ostateczną z dnia 16 września 2014 r.
- 2) czy informacja ta jest okolicznością nową, istniejącą w dniu wydania decyzji i nieznaną organowi w tym dniu.
Dopiero pozytywne przesądzenie obu tych kwestii dawało podstawę do wydania jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 § 1 K.p.a.
Przedmiotem decyzji ostatecznej, co do której postępowanie zostało wznowione było przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Warunki nabywania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego określa ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 z późn. zm.). W art. 1 pkt 2 ustawodawca wskazał, że "ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów zwanych dalej "świadczeniami z funduszu alimentacyjnego". Definicję legalną pojęcia bezskuteczności egzekucji znajdujemy w art. 2 ustawy, a szczegółowe warunki nabywania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego określają przepisy Rozdziału 3 ustawy.
Dla potrzeb niniejszej sprawy najistotniejsza jest definicja ustawowego pojęcia bezskuteczności egzekucji. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy "ilekroć w ustawie jest mowa o bezskuteczności egzekucji oznacza to egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika,
- b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą".
Na gruncie rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie miało zdanie pierwsze powyższej definicji. Stosownie do art. 3 ustawy, w przypadku bezskuteczności egzekucji osoba uprawniona może złożyć do organu właściwego wierzyciela wniosek o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego (ust. 1), do wniosku należy dołączyć zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o bezskuteczności egzekucji zawierające informację o stanie egzekucji, przyczynach jej bezskuteczności oraz o działaniach podejmowanych w celu wyegzekwowania zasądzonych alimentów (ust. 2).
Skarżąca do wniosku z dnia 19 sierpnia 2014 r. złożyła zaświadczenie od komornika, z którego wynikało, że egzekucja jest bezskuteczna. Organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia 16 września 2014 r. w oparciu o zaświadczenie komornika z dnia 20 lutego 2015 r. wskazujące, że w miesiącu czerwcu 2014 r. wyegzekwował łącznie kwotę [...] zł, w lipcu 2014 r. kwotę [...] zł, w sierpniu 2014 r. kwotę [...] zł, co stanowiło jedynie część należnej co miesiąc na rzecz wierzyciela kwoty [...] zł, podlegającej egzekucji na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w K. sygn. akt [...] z dnia 12 listopada 2013 r.
W tym stanie sprawy, zupełnie nie wiadomo jest dlaczego organy obu instancji uznały, że wskazane zaświadczenie komornika z dnia 20 lutego 2015 r. zawiera informację o nowej i istotnej dla sprawy okoliczności, skoro nie ustaliły na podstawie tego zaświadczenia, że w okresie ostatnich dwóch miesięcy przed złożeniem przez skarżącą wniosku, nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych na rzecz A.B. i P.B. Tylko bowiem takie ustalenie, w świetle ustawowej definicji bezskuteczności egzekucji dawałoby podstawę do stwierdzenia, że egzekucja w tym czasie była skuteczna, co z kolei dawałoby podstawę do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka wznowienia, o której jest mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co stanowiłoby uzasadnioną podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
Przypomnieć wypada, że do wniosku o przyznanie prawa do świadczenia alimentacyjnego skarżąca, jak wynika to z akt administracyjnych organu I instancji, dołączyła zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w K. z dnia 25 sierpnia 2014 r. o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych (k. 58). Komornik zaświadczył, że w okresie ostatnich dwóch miesięcy egzekucja alimentów należnych od R.B. przyznanych dla A.B., E.B. i P.B. w łącznej wysokości [...] zł miesięcznie, na mocy wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia 12 listopada 2013 r., okazała się bezskuteczna. Kwota zobowiązań dłużnika alimentacyjnego na rzecz wierzyciela na dzień wystawienia zaświadczenia wynosiła [...] zł, a jako przyczynę bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego komornik wskazał: "dłużnik ma zajęte dochody, lecz miesięczne potrącenia nie wystarczają na zaspokojenie bieżącej raty alimentacyjnej.".
Z treści wskazanego wyżej zaświadczenia wynika, że już na etapie wydawania decyzji przyznającej świadczenia alimentacyjne na rzecz dzieci, było wiadomo, że istnieją z wynagrodzenia dłużnika potrącenia z tytułu egzekwowanego obowiązku, ale nie zaspakajają bieżących alimentów. Przy takim zaświadczeniu organ rozpoznający wniosek E.B. z dnia 19 sierpnia 2014 r. ustalił, że spełnione są warunki przyznania świadczenia, w tym ustalił, że egzekucja jest bezskuteczna.
Z powyższego wynika, że organ I instancji orzekł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., zaś SKO w K. powielając błędy organu dodatkowo naruszyło również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wyjaśni i rozważy, czy w świetle ustawowej definicji bezskuteczności egzekucji zaistniała w sprawie przesłanka wznowienia wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i stosownie do wyniku tej oceny wyda odpowiednie rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 lub pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.