Uzasadnienie
Decyzją wydaną w dniu [...] r., [...] w oparciu o przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 3 pkt 11 w związku z art. 20 ust. 3, art. 17, art. 4, art. 8, art. 14, art. 23a ust. 1, 2, 5 i 6, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz.114 ze zm.), § 2.1, § 2.2, § 3, § 4, § 5, § 6.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2013 r. w sprawie szczególnych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2011 r., Nr 205, poz. 1212) Prezydent Miasta uchylił decyzję z dnia [...]r. nr [...] orzekającą o przyznaniu pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenia pielęgnacyjne na okres od 1 kwietnia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. na rzecz A. S. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ I instancji wywiódł, że w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia.
W dniu 30 marca 2015 r. do organu wpłynęła informacja z Urzędu Marszałkowskiego Województwa z której wynika, że w stosunku do E. i J. S. od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Organ dodał, że zgodnie z treścią art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy marszałek województwa w sytuacji, o której mowa w ust. 2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust.1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem E. S. wniosła odwołanie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości zarzuciła jej naruszenie:
- - art. 107 k.p.a. w związku z art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn przyjęcia daty 1 maja 2010 r., od której organ uchylił decyzję,
- - art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie,
- - art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji z mocą wsteczną.
W ocenie E. S., organ powołując się na treść art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych i uchylając decyzję z dnia 20 września 2010 r. ze skutkiem od dnia 1 maja 2010 r. popełnił błąd, bowiem (jak przyjął w wyroku z dnia 3 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi) uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną.
Ponadto zdaniem strony, jeżeli organ uznaje, że konieczność uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne wynikała z przesłanki pobierania świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, winien wskazać ją w decyzji. Jeżeli natomiast wskazuje, że podstawą uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest zmiana sytuacji dochodowej rodziny w okresie zasiłkowym nie może uchylić tej decyzji z mocą wsteczną.
Skarżąca podkreśliła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego organ przyjął, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., dlaczego z datą 1 maja 2010 r. uchyla decyzję z dnia 20 września 2010 r. Nie ma także wyjaśnienia, dlaczego organ przyjął, że w tym samym okresie czasu skarżąca pobierała świadczenia zarówno z kraju zamieszkania jak i z kraju pracy ojca dziecka. Organ nie wskazał również, czy ojciec dziecka faktycznie pobierał świadczenia rodzinne tożsame ze świadczeniami pobieranymi przez skarżącą.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 23a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji, organ wyjaśnił, że z dniem 18 września 2015 r. weszła w życie nowelizacja przepisu art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą rozszerzono zakres kompetencji organu I instancji do uchylenia decyzji przyznającej stronie świadczenia rodzinne w okresie w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 23a ust. 1 powołanej ustawy w przypadku, gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami marszałkowi województwa.
W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust.2 art. 23a). Po ustaleniu powyższego, zgodnie z art. 23a ust. 5 ustawy, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Jednocześnie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.
W niniejszej sprawie Marszałek Województwa ustalił, że koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do strony zachodzi od dnia 1 maja 2010 r., zatem zgodnie z art. 23a ust. 5 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ I instancji był uprawniony do uchylenia decyzji ostatecznej z dniem, w którym stwierdzono, że zachodzi konieczność zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Powyższą decyzję E. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo w ocenie skarżącej, podstawy prawne wydanej decyzji należy oceniać nie w brzmieniu przepisów z chwili rozpatrywania odwołania, ale z chwili wydania decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zaskarżone orzeczenie podlega wówczas wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują, zatem skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa procesowego, które uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy i ocenę zasadności skargi.
Wskazać również należy, że z dniem 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r poz. 658). Zgodnie z art. 119 pkt 1 cytowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego lub innych przepisach. Ustawodawca postanowił, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 tej ustawy).
Jak już wyżej wskazano, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec tego koniecznym stało się wzięcie pod uwagę uchybień, co do których skarżąca nie sformułowała stosownych zarzutów.
Analizując przedstawione akta administracyjne Sąd stwierdził, że postępowanie odwoławcze prowadzone było przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie odwołania, które nie zostało przez stronę podpisane, a organ tego nie dostrzegł i braku tego w ramach prowadzonych czynności nie usunął.
Przepisy dotyczące odwołania zawarte w Rozdziale 10 Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają warunków jakim powinien odpowiadać taki środek odwoławczy. Niewątpliwie jednak powinno ono odpowiadać ogólnym wymaganiom stawianym podaniom. Taki wniosek należy wyprowadzić z treści art. 63 k.p.a., zgodnie z którym podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 1 k.p.a.). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (art. 63 § 2 k.p.a.).
W przypadku braku spełnienia przez odwołanie wymogów co do warunków określonych w art. 63 § 2 i w § 3 k.p.a. zastosowanie ma art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom określonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków, w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
W niniejszej sprawie stwierdzonego braku odwołania organ odwoławczy nie dostrzegł i w związku z tym nie wezwał skarżącej do usunięcia braków formalnych odwołania. Rozpoznał zaś wspomniane odwołanie merytorycznie wydając zaskarżoną decyzję. W tych okolicznościach brak podpisu na odwołaniu powoduje, że nie można uznać czynności strony za odwołanie. Pismo skarżącej zostało więc nieprawidłowo i bezpodstawnie potraktowane jako odwołanie, choć nie zostało skutecznie wniesione.
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ drugiej instancji występuje w charakterze organu odwoławczego bez podstawy prawnej. W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; J. Borkowski w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2008r., s. 757 nb 31; wyroki NSA z: 17 września 1990 r., sygn. akt III SA 647/90- PiŻ 36/91/15; 21 grudnia 1987r., sygn. akt IV SA 907/87, Gospodarka, Administracja Państwowa 12/88/41, akceptowane przez J. Borkowskiego "Nieważność decyzji administracyjnej" ZCO 1997 r., s. 103; wyrok NSA z 18 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2365/93 - POP 3/97/62, Wspólnota 2/95/16, akceptowany przez: B. Adamiak w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2008 s. 595 nb 1; Zespół pod red. A. Wróbla "Kpa orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 r., s. 662 uw. 6).
Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie odwołanie nie zostało skutecznie wniesione, a osoba wnosząca to odwołanie nie została w trybie i terminie przewidzianym w k.p.a. wezwana do uzupełnienia jego braku formalnego, uznanie za odwołanie pisma niepodpisanego, powoduje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób rażący naruszyło wskazane wyżej przepisy k.p.a. i utrzymało w mocy decyzję, która nie została skutecznie zaskarżona.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Będąc zobligowany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Sąd nie miał możliwości merytorycznej oceny zarzutów skargi.