Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] [...] Wojewoda Z. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 23 a ust. 9, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 2b i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), art. 23 ust. 1 ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r., poz. 1428), w pkt 1 ustalił, że świadczenia rodzinne, wypłacane K. W. na rzecz dzieci: W. W., D. W., A. W., M. W., P. W. oraz N. W. za okres od [...] listopada 2015 r. do [...] października 2016 r. w kwocie [...] zł są świadczeniami nienależnie pobranymi. W pkt 2 decyzji organ wezwał stronę do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych wymienionych w pkt 1 w [...] zł łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia całkowitej ich spłaty (odsetki ustawowe za opóźnienie na dzień wydania niniejszej decyzji wynoszą [...] zł).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] września 2015r. K. W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2015/2016 na rzecz sześciorga dzieci. W dołączonym do wniosku oświadczeniu strona wskazała, iż żaden członek rodziny nie przebywa w celach zarobkowych poza granicami RP. Na podstawie tak złożonego wniosku Burmistrz Ł. decyzją z dnia [...] października 2015 r. przyznał stronie wnioskowane świadczenia. Organ pouczył stronę w decyzji, w ślad za pouczeniem zawartym we wniosku, o obowiązku niezwłocznego poinformowania Ośrodka o każdej zmianie mającej bezpośredni wpływ na uprawnienie do przyznanych świadczeń, pod rygorem konieczności zwrotu świadczeń wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W dniu [...] września 2017 r. wnioskodawczyni powiadomiła Ośrodek o aktywności zawodowej ojca dzieci na terenie Niemiec, składając stosowne oświadczenie.
Ustalono, że od dnia [...] kwietnia 2015 r. wobec rodziny mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż M. W. jest aktywny zawodowo na terenie Niemiec od dnia [...] marca 2015r. W tym stanie rzeczy, w dniu [...] maja 2019 r. Burmistrz uchylił swoją decyzję, przyznającą stronie prawo do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2015/2016. Wniosek z dnia [...] września 2015 r. przekazano do ponownego rozpatrzenia wojewodzie, jako organowi właściwemu w sprawach dotyczących koordynacji świadczeń.
Następnie Wojewoda podał, że w dniu [...] lipca 2019 r. rozpatrzył ponownie wniosek strony z dnia [...] września 2015 r. za okres od [...].11.2015 r. do [...].10.2016 r. i decyzją [...] [...] odmówił stronie prawa do świadczeń rodzinnych, ponieważ pierwszeństwo do wypłaty świadczeń leży po stronie Niemiec, a ponadto ojciec dzieci nabył uprawnienie do niemieckiego świadczenia Kindergeld za ten okres.
Pismem z dnia [...] maja 2020 r. zawiadomiono K. W. o podjęciu postępowania celem ustalenia, czy świadczenia te są świadczeniami nienależnie przez stronę pobranymi.
Organ I instancji podkreślił dalej, że wnioskodawczyni została prawidłowo pouczona o zasadach przyznania i utraty prawa do świadczeń rodzinnych, co poświadczyła własnoręcznym podpisem pod oświadczeniem dotyczącym ustalenia prawa do świadczeń oraz pouczeniem w części VII wniosku z dnia [...] września 2015r. Pouczono stronę wyraźnie o obowiązku niezwłocznego zgłaszania zmian mających bezpośredni wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku (m.in. wyjazd członka rodziny w celach zarobkowych za granicę i osiągnięcie dochodu), gdyż zmiany te mają bezpośredni wpływ na prawo do świadczeń i zaniechanie spełnienia tego warunku może skutkować koniecznością ich zwrotu, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
Zdaniem organu, strona zatem miała możliwość dochować tego obowiązku w dniu złożenia przedmiotowego wniosku, przy czym winna była wskazać tę zmianę już w chwili wyjazdu męża za granicę w celach zarobkowych, czego zaniechała. Okoliczność ta została przez wnioskodawczynię ujawniona dopiero w oświadczeniu z dnia [...] września 2017 r. Ponadto, w dniu [...] marca 2018 r. wpłynęła korespondencja z niemieckiej instytucji Familienkasse Sachsen, z której wynika, że od marca 2015 r. rodzina ma prawo do niemieckiego świadczenia Kindergeld, przyznanego w wysokości dodatku dyferencyjnego, na wniosek M. W. z grudnia 2017 r. Rodzinie przysługuje pełna kwota świadczeń niemieckich.
Wobec tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego w sprawie, w ocenie organu wypłacone stronie świadczenia rodzinne należy uznać za świadczenie nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, naliczanymi obligatoryjnie, zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych, od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu ich wypłaty do dnia całkowitej spłaty.
Od decyzji odwołanie wniosła K. W., reprezentowana przez adwokata, zarzucając decyzji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na tym, iż ustalono, że świadczenia rodzinne wypłacone są świadczeniami nienależnie pobranymi, podczas gdy takimi świadczeniami nie są. Strona wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i wyjaśniła, że przedmiotowa sprawa rozstrzygana była równolegle w dwóch postępowaniach gdyż zakończyła się także wydaniem innej decyzji nr [...] [...] z dnia [...] maja 2020 r., co także uzasadnia wniosek o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości. Odwołująca się podniosła, iż otrzymała świadczenie z niemieckiej instytucji pomniejszone z uwagi na otrzymywanie świadczenia z instytucji polskiej. W załączeniu przedłożyła dokumenty w języku niemieckiej wraz tłumaczeniem na język polski, które, jej zdaniem, potwierdzają powyższą okoliczność.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) w zw. z art. 23a ust. 2, 5 i 9, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 t.j.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję organu l instancji w całości w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 23a ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 ww. ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.
W myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 25a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.
Z kolei art. 23a ust. 5 tej ustawy wskazuje, że w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, w której członek rodziny przebywa poza granicami po dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie.
Kolegium podkreśliło, że argumentacja strony zmierza do wskazania, że choć okresy świadczeniowe świadczeń wypłaconych w Polsce i w Niemczech się pokrywają, to jednak same świadczenia mają różny charakter, bowiem w Niemczech wypłacano jedynie świadczenie uzupełniające. Jak wynika z załączonych do odwołania dokumentów, w tym w szczególności z decyzji w sprawie zasiłku na dzieci z dnia [...] marca 2018 r., decyzja ta obejmowała faktycznie tzw. dodatek dyferencyjny, jednakże decyzja ta ma jedynie charakter tymczasowy, do czasu ustalenia w Polsce zasad pierwszeństwa. Co za tym idzie, wysokość świadczenia wynikającego z tejże decyzji może ulec zmianie. Skoro zaś decyzja ta ma charakter tymczasowy i obowiązuje de facto do czasu zakończenia niniejszej sprawy, to, w ocenie Kolegium, nie może stanowić podstawy do uznania, że fakt wypłacania jedynie dodatku dyferencyjnego ma w niniejszej sprawie doniosłe znaczenie.
Organ I instancji słusznie zatem uznał, że świadczenie zostało przez stronę pobrane nienależnie. Nadto, strona była ona pouczona o tym, że co do zasady zasiłek w kraju nie przysługuje, jeśli przysługuje on za granicą, a także o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu właściwego o wyjeździe członka rodziny za granicę, albowiem niepoinformowanie niezwłoczne o tym fakcie może skutkować koniecznością zwrotu pobranych świadczeń.
K. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:
- - art. 23a ust. 2, 5 i 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 tej ustawy poprzez błędne stwierdzenie, że świadczenia rodzinne wypłacane stronie na rzecz dzieci za okres od [...] listopada 2015 r. do [...] października 2016 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi,
- - art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy z pominięciem słusznego interesu obywateli oraz nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że nie została w sposób skuteczny pouczona o fakcie, iż świadczenia rodzinne, tudzież wychowawcze mogą podlegać koordynacji świadczeń. Ponadto, organ niemiecki, tj. Familienkasse wydał decyzję tymczasową, jedynie w zakresie dodatku dyferencyjnego, który zgodnie z ustawą nie stanowi zupełnego świadczenia, lecz uzupełnienie świadczenia z drugiego kraju członkowskiego. Poza tym, w ocenie skarżącej, nie można pominąć istotnej kwestii, iż obowiązkiem Familienkasse z mocy prawa na terenie państw członkowskich Unii Europejskiej jest niezwłoczne powiadomienie instytucji państwa członkowskiego, właściwej do wydania decyzji dot. koordynacji świadczeń rodzinnych, wychowawczych etc. celem ustalenia czy istnieje i w jakim zakresie koordynacja owych świadczeń.
Nadto, decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem, w szczególności art. 35 k.p.a., co za tym idzie również Familienkasse nie otrzymało w terminie, zgodnie z obowiązującym prawem, stosownych informacji niezbędnych do wydania decyzji dotyczącej ewentualnej wypłaty jak i koordynacji świadczeń.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek strony skarżącej, któremu to wnioskowi nie sprzeciwił się organ (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.- "p.p.s.a.").
Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.).
Rozpatrując sprawę w powołanych wyżej granicach należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna, dlatego nie mogła odnieść zamierzonego skutku, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza, co odnosi się również do rozstrzygnięcia organu I instancji.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia, że świadczenia rodzinne, wypłacone skarżącej na rzecz jej sześciorga dzieci za okres od [...] listopada 2015 r. do [...] października 2016 r. w kwocie [...] zł są świadczeniami nienależnie pobranymi.
Organy obu instancji swe rozstrzygnięcia oparły na normie prawa materialnego wyrażonej w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111; zwana dalej "u.ś.r.").
Zastosowany przepis wiąże się z instytucją koordynacji świadczeń systemów zabezpieczenia społecznego. W myśl art. 30 ust. 1 u.ś.r., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Okoliczności, w jakich ma miejsce nienależnie pobrane świadczenie, określa zaś art. 30 ust. 2 ww. ustawy, który w pkt 3 stanowi, że za świadczenia rodzinne nienależnie pobrane uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.
Przypadek, o jakim mowa w art. 23a ust. 5 u.ś.r., to sytuacja, w której wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ właściwy uchyla wówczas decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Powyższe reguły wynikają z normy art. 23a ust. 1 u.ś.r., która to obliguje organ właściwy do przekazania wniosku o przyznanie świadczenia wraz z dokumentacją wojewodzie, w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, czyli w państwie członkowskim Unii Europejskiej, EOG lub w Szwajcarii.
Wymaga podkreślenia, iż celem przepisów normujących instytucję koordynacji systemów świadczeń zabezpieczenia społecznego jest eliminacja sytuacji, w której będą pobierane świadczenia tego samego rodzaju z dwóch różnych państw za ten sam okres czasu. Jeżeli do takiej kumulacji świadczeń systemów zabezpieczenia społecznego nie doszło, to nie można mówić o konieczności realizacji celów tych regulacji i stwierdzać, że uprawniony pobrał świadczenia w sposób nienależny, aby następnie zobowiązywać go do zwrotu. Mając to na uwadze, organy - przed zastosowaniem wobec strony art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. - powinny jednoznacznie ustalić, czy miała miejsce faktyczna kumulacja świadczeń z różnych systemów zabezpieczenia społecznego, której mają przeciwdziałać przepisy o koordynacji świadczeń.
I tak, w świetle ww. przepisu, aby uznać świadczenia rodzinne za nienależnie pobrane w przypadku ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji, niezbędne jest wykazanie przez organ zaistnienia trzech kumulatywnych przesłanek. Wykazanie tych przesłanek w toku postępowania wyjaśniającego w istocie warunkuje wydanie decyzji obligującej do zwrotu wypłaconych świadczeń rodzinnych. Do powyższych przesłanek należy:
- 1) wypłata stronie świadczenia rodzinnego;
- 2) podstawą tej wypłaty ma być decyzja, która następnie została przez organ właściwy uchylona w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;
- 3) wypłacone świadczenia obejmują okres od dnia uzyskania uprawnienia do świadczeń rodzinnych w innym państwie do dnia uchylenia decyzji przyznającej świadczenia w kraju.
Kluczowe dla sprawy zwrotu świadczeń rodzinnych nienależnie pobranych na podstawie ww. przepisu jest ustalenie przez organ podlegania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 1, 2, 5 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r.). Stawia to przed organami wymóg wskazania przepisu obowiązującego w państwie obcym, który wyraźnie uprawnia pracownika przybywającego z innego państwa członkowskiego jako świadczeniobiorcę oraz ustalenia aktu (rozstrzygnięcia bądź czynności) organu lub instytucji państwa obcego, o przyznaniu "zagranicznego" świadczenia rodzinnego wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Innymi słowy, jak już wyżej wskazano, konieczne jest wyjaśnienie, czy nastąpiło rzeczywiste przysporzenie w sytuacji kumulacji świadczeń rodzinnych.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w tym przypadku do rozpoznania wniosku i wypłaty świadczeń doszło w trakcie wykonywania pracy zarobkowej przez ojca dzieci skarżącej w jednym z krajów członkowskich Unii Europejskiej. Poza sporem jest, że M. W. - ojciec dzieci – rozpoczął aktywność zawodową na terenie Niemiec od dnia [...] marca 2015 r. i następnie prowadził ją w okresie zasiłkowym. W związku z powyższym, na podstawie znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji Familienkasse Sachsen z dnia [...] marca 2018r. przyznane mu zostały świadczenia – "zasiłki" na ww. dzieci z wyrównaniem za okres marzec 2015 r. – luty 2018 r. Przedmiotowe świadczenia, jak wynika z ww. decyzji, obejmowały tzw. dodatek dyferencyjny, jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, decyzja ta ma jedynie charakter tymczasowy, do czasu ustalenia w Polsce zasad pierwszeństwa.
Tym samym wysokość świadczenia wynikającego z tejże decyzji może ulec zmianie. Stąd, w ocenie Sądu, fakt wypłacania jedynie dodatku dyferencyjnego nie ma wpływu na uznanie, że w sprawie doszło do kumulacji świadczeń z różnych systemów zabezpieczenia społecznego, a co za tym idzie do uznania, że świadczenie przyznane skarżącej na rzecz jej dzieci za okres wskazany w decyzji, zostało przez stronę pobrane nienależnie.
Jednocześnie podkreślić należy, iż skarżąca była pouczona o tym, że co do zasady zasiłek w kraju nie przysługuje, jeśli przysługuje on za granicą, a także o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu właściwego o wyjeździe członka rodziny za granicę, albowiem niepoinformowanie niezwłoczne o tym fakcie może skutkować koniecznością zwrotu pobranych świadczeń. Z obowiązku tego jednak strona się nie wywiązała. Skarżąca nie podała we wniosku dochodu uzyskanego poza granicami RP z tytułu podjęcia przez M. W. pracy w Niemczech w marcu 2015 r. Uznać tym samym należy, że w ten sposób skarżąca wprowadziła w błąd organ przyznający świadczenia rodzinne i ocenić to należy, że było to działanie świadome. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, świadomym wprowadzeniem w błąd jest sytuacja, w której osoba ubiegająca się o świadczenie dąży do wywołania mylnego wyobrażenia organu o stanie jego uprawnień lub się na to godzi, podając nieprawdziwe fakty lub zatajając istotne dla sprawy okoliczności.
Składając wniosek o przyznanie świadczenia i nie informując jednocześnie organu, że mąż pracuje poza granicami kraju, skarżąca zataiła w ten sposób istotne dla sprawy okoliczności, czym wypełniła również przesłankę z art. 30 ust. 2 pkt. 2 u.ś.r.
Z powyższych przyczyn skarga nie mogła zatem odnieść zamierzonego skutku. Organy, w ocenie Sądu, przeprowadziły postępowanie nie tylko w zgodzie z przepisami postępowania, dokonując ustaleń istotnych okoliczności dla treści rozstrzygnięcia i kompleksowej oceny zebranego materiału dowodowego, w myśl art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., ale także w prawidłowy sposób ustaliły obowiązujące przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni i zastosowania. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały przedstawione w uzasadnieniach kwestionowanych rozstrzygnięć w sposób, który nie uchybia postanowieniom art. 107 § 3 k.p.a. O toczącym się postępowaniu, poszczególnych czynnościach podejmowanych w ramach jego i zebraniu całości materiału dowodowego strona była informowana, co odpowiada zasadzie zawartej w art. 10 K.p.a.
Na marginesie wskazać należy, że skarżącej nadal przysługuje uprawnienie wystąpienia do organu o umorzenie ww. nienależnie pobranych świadczeń.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.