Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Wojewoda Z., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256- dalej k.p.a.), art.11 ust.1 i ust. 2, art. 16 ust. 10, art. 25 ust.1 i ust. 2 pkt 6, ust. 3 i ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407- dalej "ustawa") ustalił, że świadczenia wychowawcze, wypłacane K. W. (dalej "strona" lub "Skarżąca") na rzecz dzieci W. W., D. W., A. W., M. W., P. W. oraz N. W. za okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. w kwocie [...]zł są świadczeniami nienależnie pobranymi i wezwał Skarżącą do ich zwrotu w kwocie [...]zł, łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia całkowitej ich spłaty.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w okresie zasiłkowym 2016/2017 na rzecz ww. sześciorga dzieci. W dołączonym do wniosku oświadczeniu strona wskazała, iż żaden członek rodziny nie przebywa w celach zarobkowych poza granicami RP. Na podstawie tak złożonego wniosku, Burmistrz L. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. przyznał Skarżącej wnioskowane świadczenia. W dniu [...] września 2017 r. Skarżąca powiadomiła Ośrodek o aktywności zawodowej ojca dzieci na terenie Niemiec, składając stosowne oświadczenie. Ustalono, że od dnia [...] kwietnia 2015 r. wobec rodziny mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż M. W. jest aktywny zawodowo na terenie Niemiec od dnia [...] marca 2015 r. W tym stanie rzeczy, w dniu [...] maja 2019 r. Burmistrz uchylił swoją decyzję, przyznającą stronie prawo do świadczenia wychowawczego w okresie zasiłkowym 2016/2017.
Z kolei Wojewoda po ponownym rozpatrzeniu wniosku Strony decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr KS [...] odmówił przyznania prawa do świadczeń rodzinnych za okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. wskazując, że pierwszeństwo do wypłaty świadczeń leży po stronie Niemiec, a ponadto ojciec dzieci nabył uprawnienie do niemieckiego świadczenia Kindergeld za ten okres.
Pismem z dnia [...] maja 2020 r. zawiadomiono Skarżącą o podjęciu postępowania celem ustalenia, czy świadczenia te są świadczeniami nienależnie pobranymi.
Organ I instancji podkreślił dalej, że Skarżąca została prawidłowo pouczona o zasadach przyznania i utraty prawa do świadczeń rodzinnych, co poświadczyła własnoręcznym podpisem pod oświadczeniem dotyczącym ustalenia prawa do świadczeń oraz pouczeniem w części VII wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. Pouczono stronę wyraźnie o obowiązku niezwłocznego zgłaszania zmian mających bezpośredni wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego (m.in. wyjazd członka rodziny w celach zarobkowych za granicę i osiągnięcie dochodu), gdyż zmiany te mają bezpośredni wpływ na prawo do świadczeń i zaniechanie spełnienia tego warunku może skutkować koniecznością ich zwrotu, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
Zdaniem organu, Strona zatem miała możliwość dochować tego obowiązku w dniu złożenia przedmiotowego wniosku, czego zaniechała. Okoliczność ta została przez wnioskodawczynię ujawniona dopiero w oświadczeniu z dnia [...] września 2017 r. Ponadto, w dniu [...] marca 2018 r. wpłynęła korespondencja z niemieckiej instytucji Familienkasse Sachsen, z której wynika, że od marca 2015 r. rodzina ma prawo do niemieckiego świadczenia Kindergeld, przyznanego w wysokości dodatku dyferencyjnego, na wniosek M. W. z grudnia 2017 r. Rodzinie przysługuje pełna kwota świadczeń niemieckich.
Wobec tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego w sprawie, w ocenie organu wypłacone stronie świadczenia wychowawcze należy uznać za świadczenie nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na tym, iż ustalono, że świadczenia rodzinne wypłacone są świadczeniami nienależnie pobranymi, podczas gdy takimi świadczeniami nie są. Wyjaśniła, że otrzymała świadczenie z niemieckiej instytucji pomniejszone z uwagi na otrzymywanie świadczenia z instytucji polskiej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 6 i 10, art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję organu l instancji w całości w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium po przytoczeniu przepisów ustawy powołanych w podstawie prawnej uznało, że na gruncie analizowanej sprawy mamy od czynienia ze świadczeniami nienależnie pobranymi. Dalej podkreśliło, że argumentacja Skarżącej zmierza do wskazania, że choć okresy świadczeniowe świadczeń wypłaconych w Polsce i w Niemczech się pokrywają, to jednak same świadczenia mają różny charakter, bowiem w Niemczech wypłacano jedynie świadczenie uzupełniające. W odniesieniu do powyższego organ wskazał, że jak wynika z załączonych do odwołania dokumentów, w tym w szczególności z decyzji w sprawie zasiłku na dzieci z dnia [...] marca 2018 r., decyzja ta obejmowała faktycznie tzw. dodatek dyferencyjny, jednakże decyzja ta ma jedynie charakter tymczasowy, do czasu ustalenia w Polsce zasad pierwszeństwa. Co za tym idzie, wysokość świadczenia wynikającego z tejże decyzji może ulec zmianie. Skoro zaś decyzja ta ma charakter tymczasowy i obowiązuje de facto do czasu zakończenia niniejszej sprawy, to, w ocenie Kolegium, nie może stanowić podstawy do uznania, że fakt wypłacania jedynie dodatku dyferencyjnego ma w niniejszej sprawie doniosłe znaczenie.
Organ I instancji słusznie zatem uznał, że świadczenie zostało przez stronę pobrane nienależnie. Nadto, Strona była pouczona o tym, że co do zasady zasiłek w kraju nie przysługuje, jeśli przysługuje on za granicą, a także o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu właściwego o wyjeździe członka rodziny za granicę, albowiem niepoinformowanie niezwłoczne o tym fakcie może skutkować koniecznością zwrotu pobranych świadczeń.
Skarżąca wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:
- - art. 16 ust.6 i 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z art. 25 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 tej ustawy poprzez błędne stwierdzenie, że świadczenia wychowawcze wypłacane Stronie na rzecz dzieci za okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi,
- - art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy z pominięciem słusznego interesu obywateli oraz nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi Strona wskazała, że nie została w sposób skuteczny pouczona o fakcie, że świadczenia rodzinne/wychowawcze mogą podlegać koordynacji świadczeń. Ponadto, Familienkasse wydał decyzję tymczasową co do wypłaty świadczenia w zakresie wyłącznie dodatku dyferencyjnego, który nie stanowi zupełnego świadczenia a jedynie uzupełnienie świadczenia z drugiego kraju członkowskiego UE. Dodatkowo wskazano na okoliczność nieprzekazania organowi niemieckiemu w terminie informacji niezbędnych do wydania decyzji dotyczącej ewentualnej wypłaty, jak i koordynacji świadczeń.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Pomimo doręczenia przez Sąd pełnomocnikowi Skarżącej odpisu odpowiedzi na skargę zawierającej wskazany wniosek, nie zażądano przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania, czy też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd, w trybie uproszczonym, kontrola zaskarżonej decyzji, pod kątem powyższego kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu.
Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia, że świadczenia wychowawcze, wypłacone Skarżącej na rzecz jej sześciorga dzieci za okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. w kwocie [...]zł są świadczeniami nienależnie pobranymi i wzywająca Skarżącą do zwrotu ww. świadczeń łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
Organy obu instancji swe rozstrzygnięcia oparły na normie prawa materialnego wyrażonej w art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407, zwana dalej "ustawą".). Zastosowany przepis wiąże się z instytucją koordynacji świadczeń systemów zabezpieczenia społecznego. W myśl art. 25 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Okoliczności, w jakich ma miejsce nienależnie pobrane świadczenie, określa zaś art. 25 ust. 2 ww. ustawy, który w pkt 3 stanowi, że jest nim świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie - w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze.
Przypadek, o jakim mowa w art. 16 ust. 6 ustawy, to sytuacja, w której wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ właściwy uchyla wówczas prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Powyższe reguły wynikają z normy art. 16 ust. 1 ustawy, która obliguje organ właściwy do przekazania wniosku o przyznanie świadczenia wraz z dokumentacją wojewodzie, w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, czyli w państwie członkowskim Unii Europejskiej, EOG lub w Szwajcarii.
Wymaga podkreślenia, iż celem przepisów normujących instytucję koordynacji systemów świadczeń zabezpieczenia społecznego jest eliminacja sytuacji, w której będą pobierane świadczenia tego samego rodzaju z dwóch różnych państw za ten sam okres czasu. Jeżeli do takiej kumulacji świadczeń systemów zabezpieczenia społecznego nie doszło, to nie można mówić o konieczności realizacji celów tych regulacji i stwierdzać, że uprawniony pobrał świadczenia w sposób nienależny, a następnie zobowiązywać go do ich zwrotu. Mając to na uwadze, organy - przed zastosowaniem wobec strony art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy - powinny jednoznacznie ustalić, czy miała miejsce faktyczna kumulacja świadczeń z różnych systemów zabezpieczenia społecznego, której mają przeciwdziałać przepisy o koordynacji świadczeń.
W świetle ww. przepisu, aby uznać świadczenia wychowawcze za nienależnie pobrane w przypadku ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji, niezbędne jest wykazanie przez organ zaistnienia trzech kumulatywnych przesłanek. Wykazanie tych przesłanek w toku postępowania wyjaśniającego w istocie warunkuje wydanie decyzji obligującej do zwrotu wypłaconych świadczeń wychowawczych. Do powyższych przesłanek należy:
- 1) wypłata stronie świadczenia wychowawczego,
- 2) podstawą tej wypłaty ma być decyzja, która następnie została przez organ właściwy uchylona w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,
- 3) wypłacone świadczenia obejmują okres od dnia uzyskania uprawnienia do świadczeń na rodzinę w innym państwie do dnia uchylenia decyzji przyznającej świadczenia w kraju.
Kluczowe dla sprawy zwrotu świadczeń wychowawczych nienależnie pobranych na podstawie ww. przepisu jest ustalenie przez organ podlegania osoby uprawnionej z art. 4 ust. 2 ustawy lub członka rodziny tej osoby ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust.1, 2, 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy). Stawia to przed organami wymóg wskazania przepisu obowiązującego w państwie obcym, który wyraźnie uprawnia osobę przybywającą z innego państwa członkowskiego jako świadczeniobiorcę oraz ustalenia aktu (rozstrzygnięcia bądź czynności) organu lub instytucji państwa obcego, o przyznaniu "zagranicznego" świadczenia na rodzinę wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Innymi słowy konieczne jest wyjaśnienie, czy nastąpiło rzeczywiste przysporzenie w sytuacji kumulacji świadczeń.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w rozpoznawanym przypadku do rozpoznania wniosku i wypłaty świadczeń doszło w trakcie wykonywania pracy zarobkowej przez ojca dzieci Skarżącej w jednym z krajów członkowskich Unii Europejskiej, albowiem M. W. - ojciec dzieci - rozpoczął aktywność zawodową na terenie Niemiec od dnia [...] marca 2015 r. i prowadził ją w okresie zasiłkowym. W związku z powyższym, na podstawie znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji Familienkasse Sachsen z dnia [...] marca 2018 r. przyznane mu zostały świadczenia – "zasiłki" na ww. dzieci z wyrównaniem za okres marzec 2015 r. – luty 2018 r. Jak wynika z ww. decyzji, przedmiotowe świadczenia, obejmowały tzw. dodatek dyferencyjny, jednakże - jak słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - decyzja ta ma jedynie charakter tymczasowy, do czasu ustalenia w Polsce zasad pierwszeństwa w zakresie wypłaty świadczeń, wysokość świadczenia wynikającego z tejże decyzji może zatem ulec zmianie.
Stąd, w ocenie Sądu, fakt wypłacania jedynie dodatku dyferencyjnego nie ma wpływu na uznanie, że w sprawie doszło do kumulacji świadczeń z różnych systemów zabezpieczenia społecznego, a co za tym idzie do uznania, że świadczenie przyznane Skarżącej na rzecz jej dzieci za okres od [...] listopada 2016 r. do [...] sierpnia 2017 r. zostało przez nią pobrane nienależnie.
Należy mieć na uwadze, iż Skarżąca była pouczona o tym, że co do zasady zasiłek w kraju nie przysługuje, jeśli przysługuje on za granicą, a także o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu właściwego o wyjeździe członka rodziny za granicę, a niezwłoczne niepoinformowanie o tym fakcie może skutkować koniecznością zwrotu pobranych świadczeń. Z obowiązku tego jednak Strona się nie wywiązała i nie podała we wniosku dochodu uzyskanego poza granicami RP z tytułu podjęcia przez jej męża i ojca dzieci pracy w Niemczech w marcu 2015 r. Uznać zatem należy, że w ten sposób Skarżąca wprowadziła w błąd organ przyznający świadczenia rodzinne i było to działanie świadome. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, świadomym wprowadzeniem w błąd jest sytuacja, w której osoba ubiegająca się o świadczenie dąży do wywołania mylnego wyobrażenia organu o stanie jej uprawnień lub się na to godzi, podając nieprawdziwe fakty lub zatajając istotne dla sprawy okoliczności.
Składając wniosek o przyznanie świadczenia i nie informując jednocześnie organu, że mąż pracuje poza granicami kraju, Skarżąca zataiła istotne dla sprawy okoliczności, czym wypełniła również przesłankę z art. 25 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. W tej sytuacji okoliczności, na które powołuje się Skarżąca w swej skardze nie mają prawnego znaczenia.
Z powyższych przyczyn skarga nie mogła zatem odnieść zamierzonego skutku. Organy, w ocenie Sądu, przeprowadziły postępowanie nie tylko w zgodzie z przepisami postępowania, dokonując ustalenia istotnych okoliczności dla treści rozstrzygnięciai kompleksowej oceny zebranego materiału dowodowego, w myśl art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., ale także w prawidłowy sposób ustaliły obowiązujące przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni i zastosowania. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały przedstawione w uzasadnieniach kwestionowanych rozstrzygnięć w sposób, który nie uchybia postanowieniom art. 107 § 3 k.p.a. O toczącym się postępowaniu, poszczególnych czynnościach podejmowanych w ramach jego i zebraniu całości materiału dowodowego strona była informowana, co odpowiada dyspozycji zawartej w art. 10 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.