Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 905/20

Uzasadnienie

Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p." i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2 2018 r. poz. 2096 – j.t.), dalej jako "k.p.a.", po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku inwestorki M. T., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmniejszeniem jego wysokości oraz dobudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego - w celu realizacji dwóch budynków bliźniaczych dwulokalowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami, na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w S..

Od powyższej decyzji wniosła odwołanie A. Z. zarzucając, że opracowana w postępowaniu analiza urbanistyczna nie wskazuje, które działki zabudowane podlegały analizie porównawczej oraz jakie parametry i wskaźniki posiadają poszczególne analizowane obiekty. Wskazała, że docelowo powstały duży obiekt będzie zacieniał działki sąsiednie i budynki na tych działkach, a także będzie wymagał zabezpieczenia odpowiedniej ilości miejsc postojowych, co przy tak dużym obiekcie doprowadzić może do blokowania mało przejezdnej drogi publicznej.

Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., art. 6, 8 k.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego, tj. § 5, 6, 7, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie".

Zdaniem odwołującej, granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone niezgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia. Minimalna odległość granicy obszaru, w ocenie odwołującej, powinna przebiegać w odległości co najmniej 105 m (szerokość frontu działki od strony działki drogowej). Tymczasem zakreślona granica obszaru analizowanego, przynajmniej w jednej części, została zakreślona w odległości mniejszej - po granicy działki nr [...] w odległości 102 m. natomiast w niektórych częściach granica zakreślonego obszaru przebiega w odległości nawet 157 m od granic terenu inwestycji. W tak wadliwie wyznaczonym obszarze analizy dokonane ustalenia nie mogą stanowić podstawy do określenia parametrów dla planowanej inwestycji. Między innymi dlatego, że w tak wyznaczonym obszarze w obliczeniach nie uwzględniono zabudowy na działce nr [...], a uwzględniono zabudowę na działce nr [...].

Odwołująca zakwestionowała również prawidłowość ustalenia takich parametrów jak: wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu. Podniosła, że ustalając poszczególne wskaźniki zabudowy organ I instancji dostosował je do opracowanego przez inwestora projektu budowlanego. I tak, wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono w wysokości 23%, tj. wykraczający poza średnią wartość tego wskaźnika obliczoną dla analizowanego obszaru (21,05%). Zdaniem strony, analiza urbanistyczna nie uzasadnia zastosowania wskaźnika większego niż średni (brak przekonujących przesłanek).

Odwołująca podniosła również, że najwyższe wskaźniki powierzchni zabudowy odnoszą się do działek, na których zlokalizowana jest zabudowa szeregowa, oddalona od terenu inwestycji (nie granicząca z terenem inwestycji). Jej zdaniem w stosowanej zasadzie zachowania ładu przestrzennego najistotniejsze jest zachowanie równowagi pomiędzy terenami już zainwestowanymi, a planowanymi do zainwestowania. Bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji działki posiadają mniejsze wskaźniki zabudowy. Z kolei, średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 12,3 m. W decyzji ustalono ten parametr w przedziale od 9,8 m do 18,2 m. Zgodnie z zasadą wyznaczania tego wskaźnika określoną w przepisach rozporządzenia, maksymalna dopuszczalna szerokość to 14,76 m.

W ocenie odwołującej organ I instancji nie wyjaśnił jaka jest podstawa dla zwiększenia tego parametru. Co prawda w analizie wskazano, że w analizowanym obszarze występują szerokości elewacji frontowej wykraczające poza obliczoną średnią wartość tego wskaźnika, jednakże takie uzasadnienie dla dokonanego wyboru jest mało przekonywujące, gdyż istnienie jednego budynku z taką szerokością elewacji nie może być wyznacznikiem dobrego sąsiedztwa, tym bardziej że w najbliższym sąsiedztwie szerokości elewacji frontowych są mniejsze i to one powinny wyznaczać wielkość wskazanego parametru. Odniesieniem dla wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy nie może być również zabudowa na działkach nr [...] i [...] oraz [...] (policzona jako zabudowa bliźniacza), ponieważ zabudowa bliźniacza w analizowanym obszarze posiada szerokość nie większą niż 16,8 m.

Zdaniem odwołującej, wskazanie w analizie jedynie liczbowej wartości wyższego od średniego wskaźnika, bez merytorycznego powiązania tej wartości z cechami zabudowy w obszarze analizowanym, nie uzasadnia zastosowania odstępstwa dla ustalenia parametru szerokości elewacji powyżej średniej wartości.

Kwestionując prawidłowość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla wnioskowanej inwestycji odwołująca wskazała, że wysokość górnej krawędzi elewacji kształtuje się pomiędzy 3,5 m, a 8 m. Odwołująca poddała w wątpliwość dolną granicę wartości tego parametru, ponieważ przedwojenna zabudowa posiada wysokość górnej krawędzi elewacji już od 2,5 m, jak również ustaloną wysokość maksymalną, tj. 8 m, gdyż maksymalna wysokość krawędzi elewacji w analizowanym obszarze to 7,5 m (np. zabudowa na działkach nr [...]).

Z kolei, kwestionując ustalenie w decyzji geometrii dachu wskazała, że zasadnicza część zabudowań w obszarze analizowanym posiada dachy strome o kącie nachylenia połaci od 40° do 55°. Jedynie dobudówki do domów mieszkalnych i nadbudowy garażowe posiadają dachy dwuspadowe łamane, jednakże dalej o dużym kącie nachylenia połaci głównych, a żaden z dachów w okolicy nie posiada kąta nachylenia połaci 25°.

Reasumując zarzuciła, że organ I instancji bez przekonującego uzasadnienia i wyjaśnienia zastosował dużą ilość odstępstw przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla wnioskowanej inwestycji, celem zatwierdzenia konkretnego projektu budowlanego przedstawionego przez inwestora we wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając tak podjęte rozstrzygnięcie Kolegium po przywołaniu art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazało, że w niniejszej sprawie organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium oparło się na tej analizie.

I tak, sprawdzając prawidłowość zakreślonego obszaru analizowanego Kolegium stwierdziło, że został on zakreślony zgodnie ze sposobem wskazanym w § 3 rozporządzenia. Działka nr [...] jest usytuowana narożnie u zbiegu ulic G. i M.. Inwestor wskazał, że front terenu inwestycji to strona ulicy [...], o szerokości około 35 m. Na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 wyznaczono obszar analizowany w odległości 105 m (35 m x 3).

Organ odwoławczy podał, że ujawnioną zabudowę stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne, przeważnie wolnostojące, sporadycznie występuje zabudowa bliźniacza i szeregowa. Projektowane dwa budynki mieszkalne jednorodzinne kontynuują funkcję istniejącej zabudowy. Teren inwestycji to działka narożna. Od strony ul. [...] (wskazany front terenu inwestycji) budynki są usytuowane równolegle do tej ulicy, tworząc uskoki. Wyznaczona linia zabudowy zakłada utrzymanie tej zasady, z przebiegiem obowiązującej linii zabudowy na przedłużeniu istniejącego już budynku na działce nr [...].

Z kolei, od strony ul. [...] ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy po ścianie budynku przewidzianego do rozbiórki. W sytuacji, gdy teren inwestycji jest działką narożną, w ocenie Kolegium, jest dopuszczalne wyznaczenie linii zabudowy od dwóch stron terenu inwestycji, z tym że linię obowiązującą będzie wyznaczać strona frontowa terenu. Wskazane ustalenie linii zabudowy, zdaniem organu odwoławczego, odpowiada dyspozycji § 4 rozporządzenia.

Kolegium wskazało dalej, że organ I instancji obliczył wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jako średnią ujawnionych działek zabudowanych. Wskaźnik ten wyniósł 22%. W decyzji ustalono wnioskowany wskaźnik zabudowy 23%, podając w analizie, że wskaźnik zabudowy obecnie na działce nr [...] (teren inwestycji) wynosi 27%. Docelowa zabudowa, uwzględniając wyburzenie jednego z dwóch istniejących budynków, będzie zatem mniej intensywna w stosunku do obecnej o 4%. Ponadto w analizie wskazano, że w analizowanym obszarze występują wyższe wskaźniki zabudowy (do 37%), a 20 spośród 63 badanych działek zabudowanych posiada wskaźnik zabudowy powyżej 23%. Organ zauważył ponadto, że już dwie spośród trzech działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji posiadają tożsamy i większy wskaźnik zabudowy od ustalonego w decyzji - działka nr [...] - 23%, działka nr [...] - 30%. Powyżej wskazane względy, w ocenie Kolegium, pozwalały na ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości 23%, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Z kolei, średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze to 12,3 m, co przy tolerancji 20% daje wartość w przedziale od 9,8 m do 14,8 m.

W decyzji dla nowej zabudowy ustalono parametr szerokości elewacji frontowej od 9,8 m do 18,2 m. Zwiększając szerokość elewacji frontowej odwołano się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy o zbliżonym typie do wnioskowanej. Zabudowa wskazana we wniosku posiada elewacje o szerokości: 16,8 m (zabudowa na działkach [...] i [...]), 15,8 m (zabudowa na działkach [...]).

Ponadto, w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji (ul. [...], działka nr [...]) istniejący budynek posiada szerokość elewacji frontowej wynoszącą 18,3 m. Ponownie analizując sprawę, w tym rysunek mapy zasadniczej (posiłkując się również mapą satelitarną zabudowy tego obszaru miasta) oraz zestawienie tabelaryczne danych liczbowych szerokości elewacji istniejącej zabudowy Kolegium doszło do przekonania, że zwiększając zakres parametru szerokości elewacji frontowej organ I instancji mógł zastosować ustalenie tego parametru na zasadzie wynikającej z § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Z analizy wynika nadto, że zabudowa na działkach sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji jest zróżnicowana - od 5 m (ul. [...]), przez 4,5 m (ul. [...] do 3,5 m (ul. M. 2 i M. 4). Ponadto, nowa zabudowa ma być realizowana z uwzględnieniem budynku już istniejącego na działce nr [...], który został wzniesiony na podstawie wydanego pozwolenia na budowę, które następnie wygaszono. Średnia szerokość górnej krawędzi elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 4,5 m mierzone od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Obecnie budynek ten jest bryłą zamkniętą, bez stolarki okiennej i robót elewacyjnych. W decyzji dla nowej zabudowy ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 7,1 m, licząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jest to wysokość zatwierdzona pozwoleniem na budowę, które wygaszono. Obecnie wzniesiony budynek posiada wysokość do okapu około 8,5 m, to jest niezgodną z wygaszonym pozwoleniem na budowę, jednakże inwestor zamierza obniżyć wysokość elewacji do wysokości zatwierdzonej pozwoleniem na budowę, które wygasło.

W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie uwzględnił interes inwestora, zmierzający do zachowania istniejącego już budynku przy deklarowanym jego obniżeniu. Tym bardziej, że budynki położone przy ul. [...], położone naprzeciw terenu inwestycji posiadają zbliżoną wysokość (8 m - ul. [...], [...]; 7,5 m ul. [...]). Wskazane ustalenie linii zabudowy odpowiada dyspozycji § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że w obszarze analizy dachy są przeważnie strome, dwuspadowe, wielospadowe, kopertowe, o kącie nachylenia połaci od 25° do 45° i wysokości kalenicy od 7 m do 13,5 m. Obecnie wzniesiony budynek posiada wysokość w kalenicy 11,3 m, tj. niezgodną z wygaszonym pozwoleniem na budowę, jednakże inwestor zamierza obniżyć wysokość elewacji do wysokości zatwierdzonej pozwoleniem na budowę, które wygasło (do 10,7 m). W decyzji ustalono przykrycie budynku dachem stromym, minimum dwuspadowym, o kącie nachylenia połaci od 25° do 35° i wysokości mierzonej do kalenicy 10.7 m. Wskazane ustalenie, zdaniem organu, odpowiada dyspozycji § 8 rozporządzenia.

Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że wyprowadzone w ustaleniach zaskarżonej decyzji projektowane parametry dla zamierzenia inwestora mieszczą się w ujawnionych parametrach zabudowy sąsiedniej i są ustalone zgodnie z regułami rozporządzenia.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania organ odwoławczy podał, że są one nieuzasadnione. W analizie urbanistycznej znajduje się tabelaryczne zestawienie badanych działek zabudowanych, z wyszczególnieniem poszczególnych parametrów istniejących budynków. Parametry te zostały przedstawione na podstawie danych informatycznych pochodzących z zasobu informatycznego gminy. Są to dane dokładne, niepoddawane obecnie w wątpliwość. Obszar analizowany jest zakreślony prawidłowo. I tak, granica minimalnego obszaru analizy (105 m) obejmuje narożnik działki nr [...] (a zatem ta działka musi być uwzględniona w analizie), a nie obejmuje działki nr [...] (ta działka nie jest uwzględniona w analizie). Obecnie brak jest regulacji prawnych, które określałyby sposób ustalania niezbędnej ilości miejsc parkingowych dla projektowanych inwestycji. Ilość ta zależy od indywidualnej oceny organu ustalającego warunki zabudowy. W decyzji ustalono wymaganą ilość miejsc postojowych zabezpieczających nową inwestycję.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Z..

W ocenie skarżącej decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania oraz norm społecznych, a mianowicie:

1. - decyzja została wydana po okresie ponad rocznym od wniesienia odwołania, co świadczy o przewlekłości postępowania administracyjnego; zarzuciła, że jako strona postępowania nie była informowana o przedłużeniu czasu na wydanie decyzji po 30-dniowym terminie;
2. - organ wydający decyzję tylko w sposób wybiórczy odniósł się do wniesionych uwag i zastrzeżeń, nie analizując i nie uzasadniając szczegółowo swojego stanowiska, szczególnie w odniesieniu do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, oraz intensywności wykorzystania terenu;
3. - decyzja, pomimo niedopuszczalnie przedłużonego czasu wykonania, jest pobieżna i w żadnym stopniu nie wyczerpała istoty administracyjnego postępowania odwoławczego, nie zawiera szczegółowego odniesienia do złożonych zarzutów, w szczególności danych technicznych i wyliczeń oraz nie weryfikuje prawidłowości i uzasadnienia wdrożonych procedur przez organ I instancji;
4. - projektowana inwestycja przy ulicy [...] zdecydowanie łamie "ład przestrzenny", szczególnie w stosunku do nieruchomości sąsiednich bezpośrednio przyległych do działki inwestora. Kubatura planowanej inwestycji jest kilkukrotnie większa od sąsiadujących obiektów. Jest usytułowana od strony południowej, co wpływa całkowicie na przesłonienie i zacienienie domu, w tym pomieszczeń mieszkalnych. Skarżąca zaznaczyła, że jest w trakcie przygotowania montażu paneli solarnych na dachu swojego budynku jednorodzinnego. Wybudowanie budynku o zaakceptowanych przez organ administracji budowlanej parametrach nie pozwoli na zapewnienie wytwarzania energii elektrycznej dla jej gospodarstwa domowego;
5. - Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do protestów i niepokojów społecznych w dzielnicy "Ś. " i nie zwróciło uwagi na złożony odrębnym pismem sprzeciw wobec inwestycji w dniu [...] września 2019 r. przez przedstawicieli społeczności osiedla, podpisany przez 84 właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością [...], znajdujących się w granicach lub bezpośrednio sąsiadujących z wyznaczonym obszarem oddziaływania inwestycji na potrzeby analizy urbanistycznej; w odniesieniu do planowanej inwestycji o ww. parametrach wypowiedziała się również negatywnie Rada Osiedla Ś. oraz P. Towarzystwo Historyczne, które zwróciły uwagę na historyczny unikalny układ małych domków jednorodzinnych w dzielnicy i brak wysokich budynków z kilkoma mieszkaniami wewnątrz Osiedla;
6. - ustalając wysokość zabudowy, organ administracji budowlanej nie może dokonać odniesienia do wysokości zatwierdzonej w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1983 r., nr UAN [...], gdyż Wydział Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta S. stwierdził w decyzji z dnia[...] czerwca 2017 r., nr [...], wygaśnięcie pozwolenia na budowę. Uzyskanie warunków i analiz nie może być arytmetycznie realizowane w odniesieniu do wysokości budynku, w stosunku do którego wygasło pozwolenie na budowę. Kolegium oceniając decyzję organu I instancji powinno uwzględnić stan faktyczny i prawny w dniu orzekania. Ponadto, w dniu [...] sierpnia 2020 r., tj. w dniu wydania zaskarżonej decyzji na działce [...] nie istniał budynek poniemiecki, co powinno wpłynąć na uwzględnienie odrębnych parametrów analizy urbanistycznej oraz warunków zabudowy oraz brak odniesień do nieistniejącej lub istniejącej nielegalnie substancji budowlanej;
7. - dla planowanej inwestycji od ulicy [...] ustalono obowiązującą linię zabudowy na terenie inwestycyjnym, na przedłużeniu budynku mieszkalnego planowanego do przebudowy; ww. budynek jest prawnym niebytem - nie ma pozwolenia na budowę, nie ma pozwolenia na użytkowanie, nie został zalegalizowany. Tym samym organ administracji budowlanej nie może odnosić linii zabudowy do obiektu, który pod względem prawa budowlanego jest nielegalny. W wynikach analizy urbanistycznej niezgodnie z przepisami wskazano ustalenie linii zabudowy do istniejącego budynku mieszkalnego, który jest nielegalny. Ponadto, układ obiektów sąsiednich jest na innej linii zabudowy. Dodatkowo, skarżąca zaznaczyła, że linia zabudowy od ulicy [...] nie została zweryfikowana przez Kolegium na etapie wydawania decyzji. Dla ulicy [...] ustalono linię zabudowy wyznaczoną przez "istniejący" budynek na działce inwestycyjnej przeznaczony do rozbiórki. Na etapie wydawania decyzji przez SKO przedmiotowy obiekt budowlany nie istniał, a organ w żaden sposób nie dokonał weryfikacji linii zabudowy w stosunku do stanu prawnego w momencie wydawania decyzji;
8. - wielkość powierzchni nowej zabudowy powinna zostać ponownie przeanalizowana w odniesieniu do działek sąsiednich bezpośrednio przylegających do planowanej inwestycji w zakresie zachowania bilansu zieleni - tej rzeczywistej tworzącej klimat osiedla, a nie płyt ażurowych na dojazdach i parkingach, które spełniają wymogi ale są "fałszywą zielenią" burzącą klimat osiedla;
9. - Kolegium nie dokonało wyjaśnienia prawidłowości ustalenia przez organ I instancji szerokości zabudowy, szczególnie, że została ona ustalona w inny sposób niż wynika z analizy. Wątpliwości skarżącej budzi odniesienie się do porównywalnych działek istotnie oddalonych od planowanej inwestycji oraz budynku [...], który ma niejednolitą linię zabudowy, liczne zaokrąglenia oraz jego części są wycofane w stosunku do linii zabudowy. Organ bez analizy i automatycznie zaakceptował wykorzystanie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., czego w żaden sposób nie zweryfikowano i nie uzasadniono;
10. - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w odniesieniu do budynku istniejącego, dla którego wygasło pozwolenie na budowę; organy uwzględniły wyłącznie interes inwestora, pomimo sprzeciwu stron postępowania oraz strony społecznej;
11. - ustalając geometrię dachu dla planowanej inwestycji, organ administracji budowalnej dokonał odniesienia do nieaktualnego (nieistniejącego prawnie) projektu budowalnego budynku [...]; dodatkowo zaakceptował wizualne podniesienie budynku poprzez zgodę na doświetlenie pomieszczeń poddasza przez okna połaciowe lub lukarny wycofane o minimum 0,4 m w stosunku do elewacji;
12. - projektowane dwa budynki nie spełnią funkcji - jak wskazuje SKO, budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a będą stanowiły budynki wielorodzinne i nie będą kontynuowały funkcji istniejącej zabudowy. Projektowany budynek, którego koncepcja została przedstawiona budzi wątpliwości, czy jest budynkiem jednorodzinnym, czy wielorodzinnym. Decyzja dotycząca warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmniejszeniem jego wysokości oraz dobudowaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w celu realizacji dwóch budynków bliźniaczych dwulokalowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami przy ulicy [...], tak naprawdę może dotyczyć budynku wielorodzinnego.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie skarżącej, kwestią wymagającą analizy jest weryfikacja, czy przedstawiony przez inwestora zakres inwestycji, w świetle obowiązujących przepisów prawa, należało zakwalifikować jako przedstawiający dwa budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, czy też jako jeden budynek wielorodzinny wolnostojący z wydzielonymi w nim czterema lokalami mieszkalnymi.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżąca podtrzymała w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Niniejsza sprawa na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CIVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 – j.t.), została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonana przez Sąd, według kryterium zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten, podobnie jak decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie ich z obiegu prawnego.

Przedmiotem oceny w badanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmniejszeniem jego wysokości oraz dobudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego - w celu realizacji dwóch budynków bliźniaczych dwulokalowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami, na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w S..

Poza sporem pozostaje okoliczność, iż dla terenu objętego wnioskiem nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem konieczne było uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji jest możliwe w przypadku kumulatywnego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 us. 1 u.p.z.p., a więc jeżeli:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dopełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które szczegółowo określają w jaki sposób należy ustalać poszczególne parametry nowej zabudowy, w zakresie:

1. 1) linii zabudowy;
2. 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
3. 3) szerokości elewacji frontowej;
4. 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
5. 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Wstępem do ustalenia, czy istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest zatem ustalenie, czy spełnione zostały łącznie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie organ winien przejść do kolejnego etapu, a więc określenia parametrów nowej zabudowy. Koniecznym na tym etapie jest przeprowadzenie analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do wskazanego przepisu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazano z kolei, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Następnie na tak wyznaczonym obszarze właściwy organ przeprowadza analizę, której celem jest ustalenie cech i funkcji istniejącej zabudowy i odniesienie ich do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Rozporządzenie, w kolejnych paragrafach, wskazuje na konieczność dostosowania planowanej inwestycji do zabudowy już istniejącej, w zakresie poszczególnych jej parametrów dotyczących linii zabudowy, wysokości, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachów, czy wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

Określa również dopuszczalne odstępstwa od ogólnych zasad dotyczących ustalania wymienionych wyżej parametrów.

Podkreślić w tym miejscu wypada, że analiza urbanistyczna pełni doniosłą rolę w procesie ustalania, czy - z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, planowana zabudowa może powstać, a jeżeli tak, to jakie powinny być jej parametry. Mówiąc o zachowaniu ładu przestrzennego, należy mieć na uwadze nie tylko parametry techniczne planowanej inwestycji, ale również kontynuację w zakresie funkcji zabudowy już istniejącej. Najogólniej rzecz ujmując, organ powinien zbadać, czy planowana inwestycja swoimi gabarytami i sposobem zagospodarowania terenu nie odbiega znacząco od zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, a także czy funkcja, jaką dla nowej zabudowy przewiduje inwestor, wpisuje się w istniejący na sąsiednim terenie stan rzeczy.

Ustalenia te mają na celu przede wszystkim zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i zapewnienia harmonijnego rozwoju zwartych obszarów zabudowy, ale także umożliwienie współistnienia zabudowy o podobnych funkcjach. Stąd ważne jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, na kopii mapy o odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, którego granice – jak już wyżej wskazano, powinny znaleźć się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Prawidłowe dokonanie analizy architektoniczno – urbanistycznej powinno skutkować ustaleniem poszczególnych parametrów nowej zabudowy z uwzględnieniem interesu inwestora, ale przede wszystkim z poszanowaniem zasady zachowania ładu architektonicznego i harmonijnego rozwoju obszarów przewidzianych do zabudowy. Inaczej mówiąc ustalenia dotyczące nowej zabudowy powinny w jak największym stopniu uwzględniać zastany na obszarze analizowanym stan rzeczy zarówno co do charakterystycznych cech jak i funkcji. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że jakkolwiek ustalanie warunków zabudowy winno uwzględniać interes inwestora, to jednak nie może on pozostawać w sprzeczności z uzasadnionymi interesami właścicieli nieruchomości już zabudowanych, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Zauważyć również należy, że rozważania dotyczące parametrów zabudowy w obszarze analizowanym winny się odnosić do zabudowy legalnie istniejącej, a więc takiej, która została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę i oddana do użytkowania. Nie mogą stanowić wzorca dla planowanej nowej zabudowy budynki, które zostały wzniesione nielegalnie, bądź takie, co do których proces inwestycyjny jeszcze się nie zakończył.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności wypada się odnieść do złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który dotyczy "przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmniejszeniem jego wysokości oraz dobudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego - w celu realizacji dwóch budynków bliźniaczych dwulokalowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami".

Analiza akt postępowania wskazuje, że przebudowie miałby ulec budynek, co do którego wydano co prawda decyzję o pozwoleniu na budowę, ale decyzja ta wygasła, a budowa objęta tą decyzją nie została ukończona. Nie ma zatem w obiegu prawnym aktu, który pozwalałby na ukończenie budowy. Jednocześnie ustalono, w oparciu o postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., z dnia [...] lipca 2017 r., że wybudowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nieukończony budynek, został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zatem wniosek o przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dotyczy obiektu, który z prawnego punktu widzenia nie istnieje, jego budowa nie została bowiem ukończona i nie został oddany do użytkowania.

W tym miejscu należy się odwołać do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 – j.t.), dalej jako "u.p.b.". Zgodnie z art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Stosownie natomiast do art. 37 ust. 2 u.p.b., w przypadku:

1. 1) określonym w ust. 1 albo
2. 2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę 119)
3. - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust.
4. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych.

Na podstawie art. 37 ust. 3 u.p.b., w przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2, wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.

Jako, że podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., w związku ze stwierdzeniem odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, działania zakończyły się umorzeniem postępowania, zastosowanie powinien znaleźć art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.b. Zatem kontynuacja rozpoczętej budowy byłaby możliwa po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza również konieczność uprzedniego wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W badanej sprawie inwestor zamierza wykorzystać rozpoczęte roboty budowlane i przystosować je do planowanego zamierzenia inwestycyjnego w taki sposób, aby zamiast jednego budynku jednorodzinnego powstały na działce dwa budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Oznacza to zdaniem Sądu, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został sformułowany wadliwie, bowiem o przebudowie można byłoby mówić w przypadku budynku istniejącego, a więc wybudowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę i oddanego do użytkowania.

W sytuacji, gdy budynek z prawnego punktu widzenia nie istnieje, nie może być mowy o jego przebudowie, a budowie.

Zauważyć w tym miejscu należy, że inwestor ma co prawda możliwość zmiany uzyskanego pozwolenia na budowę, ale zmiana taka odbywa się na etapie budowy, poprzez złożenie stosownego wniosku do organu administracji architektoniczno – budowlanej i projektu budowlanego, obejmującego planowane zmiany. W badanej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi, ponieważ inwestycja została częściowo zrealizowana, ale pozwolenie na budowę, w oparciu o które toczył się proces budowlany, wygasło. Dla wznowienia robót budowlanych konieczne jest zatem złożenie nowego projektu budowlanego i uruchomienie procedury jego zatwierdzenia, obejmującej również uprzednie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.

W tych okolicznościach nie ma żadnych podstaw do tego, aby ustalając warunki zabudowy odwoływać się do decyzji o pozwoleniu na budowę, która wygasła, a tym samym utraciła swój wiążący charakter. Ustalając poszczególne parametry zabudowy organ powinien zatem odnosić się do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, przy uwzględnieniu zasad kształtowania ładu przestrzennego, o których była mowa wyżej.

Warunkiem jednak przeprowadzenia tego procesu jest prawidłowe określenie przedmiotu wniosku przez inwestora.

Zatem w pierwszej kolejności organ winien zwrócić się do inwestora o prawidłowe sformułowanie wniosku i w zależności od udzielonej odpowiedzi bądź odmówić ustalenia warunków zabudowy, bądź przeprowadzić prawidłową analizę architektoniczno-urbanistyczną z uwzględnieniem wskazówek zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

Z powyższych względów, uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S..