Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 27 lipca 2020 r. M. Ś. (powoływana dalej jako: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym wujkiem – J. W..
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.- dalej "k.p.a.") i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.- dalej "u.ś.r."), Dyrektor Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działający z upoważnienia Burmistrza P. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wujek wnioskodawczyni - J. W. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od 39 – roku życia, jest kawalerem i nie posiada dzieci. W rodzinie nie ma innej osoby, która mogłaby podjąć się opieki. Strona oraz jej wujek zamieszkują oddzielnie, jednak fakt sprawowania opieki potwierdzony został wywiadem środowiskowym, w którym ponadto zostało stwierdzone, że niepełnosprawny uzależniony jest od pomocy innych osób.
Ponadto organ ustalił, że strona w związku z opieką nad wujkiem otrzymywała: świadczenie pielęgnacyjne od 1 kwietnia 2011 r. do 30 czerwca 2013 r., zasiłek dla opiekuna od 1 lipca 2013 r. do 31 stycznia 2019 r., świadczenie pielęgnacyjnego od 1 lutego 2019 r. do 31 lipca 2019 r., przyznany do 31 października 2019 r., jednak w związku z aresztowaniem wujka wnioskodawczyni w dniu 3 sierpnia 2019 r. (do dnia 23 lipca 2020 r.) oraz z jej wnioskiem zawieszono realizację świadczenia.
Zdaniem organu, na stronie, jako siostrzenicy osoby wymagającej opieki, nie ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Mając powyższe na uwadze jak i okoliczność, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. - pomimo wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 - nadal obowiązuje i konieczne jest jego stosowanie w brzmieniu ustawowym organ uznał, że strona nie spełnia ustawowych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w ww. przepisie.
M. Ś. odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że od 2011 r. pobierała zasiłek dla opiekuna, zaś w dniu [...] marca 2019 r. zostało jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Dnia [...] sierpnia 2019 r. wujek został zatrzymany przez policję oraz trafił do aresztu śledczego i od tego czasu przyznane świadczenie pielęgnacyjne zostało wstrzymane. Podniosła, że jej wujek jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu i wymaga opieki, którą tylko ona może sprawować, bowiem z rodziny ma tylko rodzeństwo, czyli siostrę - mamę wnioskodawczyni, która nie może podjąć się opieki z uwagi na stan zdrowia oraz dwóch braci, z których jeden przebywa za granicą, zaś drugi nie interesuje się jego losem.
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Tym samym przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organ winien uwzględnić niekonstytucyjność przedmiotowego przepisu i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej, co oznacza, że w powyższym zakresie decyzja organu I instancji jest niewłaściwa.
Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji, że strona nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust 1 u.ś.r. W przepisie tym wprost stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej: dziadkowie, rodzice, dzieci, wnuki. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka i są krewnymi w linii bocznej: rodzeństwo (brat, siostra) i dzieci rodzeństwa.
Natomiast pomiędzy skarżącą, a wymagającym opieki (wujkiem) nie zachodzi wymagany stosunek pokrewieństwa. Brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia.
M. Ś. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres liczony od dnia złożenia wniosku.
W pierwszej kolejności skarżąca podniosła, że nie jest kwestionowany fakt rzeczywistego sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym wujkiem, legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, wydanym do dnia 31 grudnia 2023 r. Ponadto wykazana została rezygnacja, nawet niemożność zatrudnienia w związku ze sprawowaną przez nią opieką. Nadto, z tego tytułu skarżąca od roku 2011 pobierała zasiłek dla opiekuna, a od marca 2019 r. świadczenie pielęgnacyjne. Podkreśliła, że jej wujek jest kawalerem, nie ma dzieci, rodzice jego nie żyją, mieszka sam, a rodzeństwo jego bądź nie chce, bądź nie może sprawować nad nim opieki, zaś stan jego zdrowia i stopień niepełnosprawności wymagają sprawowania nad nim opieki stałej. Z uwagi na powyższe skarżąca wystąpiła z wnioskiem o częściowe jego ubezwłasnowolnienie wskazując siebie jako jego opiekuna z uwagi na wieloletnie rzeczywiste sprawowanie opieki, które uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, co w jej ocenie wymaga rekompensaty.
Odnosząc się do kwestionowanego przez Kolegium pokrewieństwa strony z osobą wymagającą opieki skarżąca powołała się na stanowisko tego organu zawarte w uprzednio wydanych wobec niej decyzjach odpowiednio z dnia 20 marca 2019 r. oraz z 14 czerwca 2011 r., zgodnie z którym, spełnia wszystkie przesłanki zawarte w art. 17 u.ś.r. Nadto w tej ostatniej decyzji organ powołał się na stanowisko Sądu wyrażone w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 196/11, że wprowadzony przepis art. 17 ust. 1a ustawy można rozumieć w ten sposób, że inną osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest nie tylko spokrewniona w pierwszym stopniu, czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale także każda spokrewniona, na której obowiązek ten nie ciąży, tj. będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie, faktycznie sprawująca opiekę. Wobec powyższego skarżąca uznała za zasadne przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym wujkiem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszeń prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Według art. 17 ust. 1a ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Podkreślenia wymaga, że powołane przepisy zawierają zamknięty katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ściśle związany z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą ubiegającą się o to świadczenie względem osoby będącej pod jej opieką. Pojęcie obowiązku alimentacyjnego zostało uregulowane w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 t.j., zwanej dalej "K.r.o.") i polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.
Stosownie natomiast do treści art. 617 § 1 i § 2 K.r.o., krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że przepisy nie nakładają obowiązku alimentacyjnego na inne osoby, w tym na dalszych krewnych w linii bocznej, co stosownie do art. 17 ust. 1 i ust. 1a wyklucza przyznanie im świadczenia pielęgnacyjnego, także wówczas, gdy spełniają one inne przesłanki przewidziane w tych przepisach.
Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wujkiem, czyli bratem swojej matki, będąc jego siostrzenicą. Tym samym jest z nim spokrewniona w linii bocznej, co oznacza, że nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, mimo niekwestionowanej opieką, którą nad nim sprawuje, bowiem jak zostało to wykazane wyżej w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny.
Odnosząc się do zarzutów skargi, w tym stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 196/11, w którym Sąd powołując się na konstytucyjną zasadę równości uznał, że uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest nie tylko osoba na której ciąży obowiązek alimentacyjny, lecz także każda osoba spokrewniona, tj. będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie, faktycznie sprawująca opiekę - wyjaśnić należy, że powołane orzeczenie zostało wydane przed podjęciem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 (publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), rozstrzygającej rozbieżności, jakie ujawniły się w orzecznictwie na tle wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. W uchwale tej wyrażono pogląd zgodnie z którym, przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odesłanie do przepisów ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji.
Przywołana treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Ustawodawca uznał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i od warunku tego nie odstąpił.
W dalszej części uzasadnienia uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podał, że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151), jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie podkreślono, że cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej.
Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Żadna wykładnia nie może bowiem prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu, a ponadto niedopuszczalne jest sądowe uzupełnienie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, ponieważ przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń w tym zakresie.
Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie w pełni podziela wyrażone w cytowanej uchwale stanowisko, podkreślając, że skoro na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec wujka, z którym spokrewniona jest w linii bocznej, zatem nie jest ona uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką, którą nad nim sprawuje. Jakkolwiek zrozumiała jest obiektywnie trudna sytuacja życiowa skarżącej, to trzeba podkreślić, że na gruncie niniejszej sprawy organy administracji odmawiając przyznania wnioskowanego przez nią prawa, kierowały się ściśle określonymi kryteriami ustawowymi. Ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada regulacjom ustawy, które właściwie zinterpretowano, jak i zastosowano. O przyznaniu prawa do tego świadczenia nie może bowiem przesądzać sam fakt sprawowania opieki faktycznej nad osobą niepełnosprawną, bez istnienia obowiązku alimentacyjnego.
Na prawidłowe ustalenia organu nie ma wpływu podniesiona przez skarżącą okoliczność dotycząca wcześniejszego przyznania jej przez organy przedmiotowego świadczenia, w sytuacji gdy organ każdą sprawę rozstrzyga indywidualnie, przy uwzględnieniu aktualnego stanu sprawy.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.