Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. Burmistrz B. odmówił S. O. (zwany dalej: stroną, wnioskodawcą, skarżącym) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką Z. O..
W skutek dowołania wniesionego przez S. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
S. O. w dniu [...] grudnia 2021 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z. O., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wcześniejszą decyzją a dnia [...] stycznia 2022 r., organ pierwszej instancji odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa granice momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki najpóźniej do ukończenia 18 roku życia bądź 25 roku życia w razie nauki, podczas gdy niepełnosprawność matki datuje się od 1997 r. a zatem powstała w 55. roku jej życia (ur. [...] r.).
Decyzja ta była przedmiotem postępowania odwoławczego, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozstrzygnięciem z dnia [...] kwietnia 2022 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W swojej decyzji kasatoryjnej Kolegium wskazało na konieczność ustalenia, czy wnioskodawca jest jedyną osobą, która może zapewnić matce opiekę w sytuacji, gdy pozostałe dzieci Z. O. zobowiązane wobec niej do alimentacji w pierwszej kolejności, w tym do zapewnienia jej opieki, nie mogą lub nie chcą zajmować się swoją matką. Kolegium zwróciło również uwagę na błędną (literalną) interpretację art. 17 ust. 1b tej ustawy, dokonaną przez organ wbrew wyrokowi TK o niekonstytucyjności tego przepisu jak i ugruntowanej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego w odniesieniu do granicy wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją wydaną dnia [...] maja 2022 r. ponownie odmówił S. O. przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Organ stwierdził, iż wnioskodawca nie jest jedyną osobą, na której ciąży obowiązek opieki nad niepełnosprawną matką, co potwierdza fakt, że w czasie jego pobytu w areszcie i w zakładzie karnym, matką opiekowały obie jej córki, na zmianę. Okoliczność ta wskazuje na to, że wnioskodawca nie był zmuszony do rezygnacji z aktywności zawodowej ze względu na stan zdrowia matki. Ponadto organ ponownie powołał się na treść niekonstytucyjnego art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, określającego granice wiekowe powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Nie zgadzając się z tą decyzją wnioskodawca odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podnosząc, iż opiekuje się niepełnosprawną matką całodobowo i pomaga jej we wszystkich czynnościach.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i w uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący mieszka wraz z nie pełnosprawną matką, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Wnioskodawca jest osobą bierną zawodowo (był zatrudniony jedynie w czasie odbywania kary pozbawienia wolności). Wcześniej pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i jego niepodejmowania w celu zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce, przyznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. na czas nieokreślony. Ze względu na to, że od [...] lutego 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. skarżący przebywał najpierw w Areszcie Śledczym w K. a potem w Zakładzie Karnym, decyzja przyznająca mu to świadczenie została uchylona przez Burmistrza B..
W tym okresie niepełnosprawną matką opiekowały się jej dwie córki: I. K., która sama jest osobą niepełnosprawną znacznym stopniu od wczesnego dzieciństwa oraz S. O., która mieszka w D. i wraz z mężem prowadzi gospodarstwo rolne. Mąż S. O. jest po zawale i wymaga opieki.
W ocenie Kolegium skoro skarżący nie jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką, to należy zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w tej sytuacji nie jest on zmuszony do rezygnacji z aktywności zawodowej ze względu na konieczność zapewnienia opieki matce, co jest jednym z wymogów uzyskania prawa do przedmiotowego świadczenia.
Zdaniem Kolegium tym wymogom nie odpowiada ustalony w toku postępowania stan faktyczny, tj. nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, dotycząca związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną krewną.
Ponadto organ podkreślił, że nie jest on jedyną osobą, która ma prawny i moralny obowiązek zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce, opiekę tę mają bowiem obowiązek zapewnić także pozostałe dzieci. I o ile zdaniem organu można uznać, iż jedna z córek I. K. ze względów obiektywnych (zdrowotnych) nie może zapewnić matce długotrwałej i osobistej opieki, to nie ma przeszkód, by druga córka S. O., mieszkająca w tej samej miejscowości co matka i prowadząca gospodarstwo rolne wraz z mężem, sprawowała opiekę nad niepełnosprawną matką, na zmianę z bratem, Z tego obowiązku nie zwalnia jej znajdujące się w aktach oświadczenie o wyrażeniu zgody na opiekę nad matką przez brata. Organ odwoławczy nadmienił, że jeśli dzieci osoby wymagającej opieki z obiektywnych (niezależnych od nich) powodów nie mogą się nią zaopiekować osobiście, to winny również przyczyniać się do zapewnienia jej opieki, chociażby przez finansowe wspieranie opiekuna.
W ocenie Kolegium na rozstrzygniecie nie wpływa błędna interpretacji art. 17 ust. 1 b omawianej ustawy dokonana przez organ I instancji, dotycząca wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie wniósł S. O. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Decyzji tej zarzucił:
- - naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną matką, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
- - rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżący zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącego jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącego może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Wobec tak postawionych zrzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137 – j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania, bądź też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Przeprowadzona przez Sąd, w trybie uproszczonym, kontrola zaskarżonej decyzji, według kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza B. odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej.
W związku z powyższym przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Przechodząc do rozważań wynikających z treści art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy należy stwierdzić, że okolicznością bezsporną jest to, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącego obciążał obowiązek alimentacyjny o jakim mowa w tym przepisie względem matki, legitymującej się wydanym [...] listopada 2004 r. na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika m.in. konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną po stronie Z. O. możliwością samodzielnej egzystencji.
Orzekające w sprawie organy administracji I i II instancji – nie kwestionując sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad matką - odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oparły na braku związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją /niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a sprawowaniem tej opieki, a także na możliwości współsprawowania opieki w ramach wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego przez inne osoby z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem matki tj. dwóch córek (sióstr skarżącego).
W ocenie Sądu, argumentacja ta w realiach niniejszej sprawy jawi się jako całkowicie nieuzasadniona, a przez to niemożliwa do zaakceptowania.
Odnośnie wskazania jako przyczyny odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego braku (bezpośredniego) związku przyczynowo -skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką należy podkreślić, że wniosek ten został oparty na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Z zawartej w nim normy prawnej wynika, że podstawowym warunkiem jaki musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej (lub traktowane równorzędnie niepodejmowanie jej) wynikająca z konieczności sprawowania opieki nad wymagającą jej bliską osobą niepełnosprawną.
W tym kontekście należy zgodzić się z Kolegium tylko o tyle, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, która niezależnie od obowiązku moralnego ma swoje prawne oparcie w regulacji art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego; zgodnie z jego treścią, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi bowiem konsekwencję faktycznego braku możliwości podjęcia zatrudnienia (rezygnacji z niego) z powodu konieczności sprawowania opieki i nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Stanowi więc ono rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.
Jak wynika z powyższego, między rezygnacją z zatrudnienia lub z jego podjęcia a wykonywaniem opieki nad osobą wskazaną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi rzeczywiście istnieć wyraźny i bezpośredni związek, jednak jego spełnienie podlega ocenie przez pryzmat daty wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to pośrednio z art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych (a więc i świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 czerwca 2020 r. II SA/Łd 218/20 - LEX nr 3029117). Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy 25 lat przed złożeniem wniosku pod warunkiem oczywiście, że ten stan w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwa (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 28 listopada 2019 r. II SA/Po 827/19 – LEX nr 2752278).
W okolicznościach sprawy wobec powyższego trudno jednak zaakceptować stanowisko Kolegium, które wskazało, że skarżący jest bierny zawodowo ponieważ był zatrudniony jedynie w czasie odbywania kary pozbawienia wolności (od [...] lutego do [...] grudnia 2021 r.). Należy zwrócić uwagę na to, że skarżący złożył wniosek o przyznaje przedmiotowego świadczenia [...] grudnia 2021 r. a więc nieco ponad dwa tygodnie od wyjścia z Zakładu Karnego.
Nadto organ wskazuje, że strona wcześniej pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką na podstawie decyzji SKO w K. z dnia [...] sierpnia 2019 r. Oznacza to, że skarżący nie podejmował zatrudnia lub z niego zrezygnował w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
W ocenie Sądu całkowicie zatem niezrozumiała jest sytuacja, w której orzekające w sprawie organy administracji dokonują całkowicie odmiennej oceny tych przesłanek w zależności od tego, kiedy o takie świadczenie skarżący wystąpił.
Nie do przyjęcia pozostaje także argumentacja organów upatrujących zasadność odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w możliwości sprawowania opieki świadczonej w ramach obowiązku alimentacyjnego przez jego rodzeństwo. Wg organów, skoro Z. O. jako osoba wymagająca opieki posiada oprócz syna jeszcze inne dzieci, to obowiązek alimentacyjny wobec matki obciąża nie tylko wnioskodawcę, ale także jego rodzeństwo, które mimo oświadczeń o niemożliwości sprawowania opieki nad matką (jedna z córek ma orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym a druga prowadzi gospodarstwo rolne i opiekuje się chorym mężem) może wraz ze skarżącym wspólnie sprawować opiekę, dzieląc się obowiązkami bądź finansując ich wykonywanie.
Nie kwestionując obowiązku alimentacyjnego rodzeństwa skarżącego wobec matki, należy jednak w okolicznościach sprawy odróżnić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy obok wnioskującej osoby spełniającej warunki do jego przyznania są jeszcze inne osoby spokrewnione w tym samym stopniu z osobą wymagającą opieki (tak jak w rozpoznawanej sprawie) od sytuacji, gdy o przyznanie świadczenia ubiega się potencjalnie uprawniona osoba zobowiązana w dalszej kolejności – gdy istnieją osoby bliżej spokrewnione.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych w przypadku gdy jest kilka osób zobowiązanych do alimentacji w jednakowym stopniu nie przewiduje pierwszeństwa względem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich w możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego łącznie przez wszystkich zobowiązanych. Wynika z tego, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki.
Jeżeli zatem skarżący jako syn osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z pozostałym rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to wobec braku osób zobowiązanych w bliższej kolejności do niego należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2021 r. II SA/Gl 737/21 - LEX nr 3221221). Organ nie jest upoważniony, by decydować tu za stronę. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (wyrok WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r. II SA/Gl 504/21 – LEX nr 3209641).
Z opisanych wyżej przyczyn skutkujących naruszeniem przez organ administracji przy rozstrzyganiu sprawy prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.), które miało wpływ na wynik sprawy, wniesioną skargę należało uznać za uzasadnioną. W związku z tym niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania wg. których wywiedzione przez niego przyczyny nie mogą stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną nad matką opieką.