Uzasadnienie
Rada Miejska w [...] wydała w dniu [...] lipca 2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy B. B., dalej "uchwała". W § 1 uchwały wskazano, że regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy B. B., dalej "regulamin", stanowi załącznik do tej uchwały.
Regulamin zawierał m.in. uregulowania:
- - § 4 ust. 1 - właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości;
ust. 2 - uprzątnięcie błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń polega na usunięciu ich w miejsca nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, umożliwiając ich zebranie przez gminę lub upoważnione służby;
ust. 3 - obowiązek określony w ust. 1 należy wykonać niezwłocznie po ustaniu opadów;
- - § 6 ust. 3 - pojemniki należy ustawiać tak, aby nie powodować uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i osób trzecich;
- - § 13 ust. 1 - osoby utrzymujące psy lub inne zwierzęta domowe są zobowiązane do sprawowania opieki nad tymi zwierzętarni w taki sposób, aby zwierzęta nie zakłócały spokoju i nie stanowiły zagrożenia oraz uciążliwości dla otoczenia;
ust. 2 - właścicielom, opiekunom psów zabrania się:
- 1) wyprowadzania psów bez smyczy,
- 2) psy mogą być wyprowadzane na uwięzi/smyczy, natomiast psy należące do rasy psów uznawanych za agresywną zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne oraz mieszańców tych ras, a także psy, które zachowują się agresywnie w stosunku do ludzi lub innych zwierząt należy prowadzić w kagańcu i smyczy,
- 3) puszczania psów luzem poza miejscami specjalnie do tego oznaczonymi;
ust. 3 - na terenach użytku publicznego:
- 1) psy mogą być wyprowadzane na uwięzi/smyczy, natomiast psy należące do rasy psów uznawanych za agresywne, mogą być wyprowadzane na uwięzi/smyczy i w kagańcu,
- 2) dopuszcza jest zwolnienie psów ze uwięzi/smyczy na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych, w sytuacji, gdy właściciel/opiekun psa ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono ras uznawanych za agresywne. Wykaz ras psów uznawanych za agresywne określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wykazu psów uznawanych za agresywne;
ust. 4 - Właścicielom, opiekunom zwierząt domowych (psy, koty itp.) nakazuje się niezwłoczne usuwanie odchodów pozostawionych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych, a w szczególność z terenu placów, chodników, trawników, ulic, parków itd.;
- - § 14 ust. 2 - utrzymujący zwierzęta gospodarskie jest zobowiązany:
- b) nie powodować wobec osób trzecich uciążliwości, w szczególności hałasu, odorów;
- d) usuwać odchody zwierzęce, resztki karmy lub ściółki pozostawione na ulicach, placach i innych miejscach publicznych;
- - § 15 ust. 1 - wprowadza się obowiązek przeprowadzenia deratyzacji na terenie gminy w terminach od 15 marca do 15 kwietnia oraz od 15 września do 15 października każdego roku;
ust. 2 - w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, mogących stwarzać zagrożenie sanitarne, dodatkowe terminy przeprowadzenia deratyzacji podane zostaną do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia Burmistrza B. B..
Prokurator Rejonowy w [...] dalej "Prokurator", złożył skargę na ww. uchwałę, zmienioną uchwałami nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. oraz wniósł o jej uchylenie w całości.
Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 731 ze zm.), dalej "u.s.g.", art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.), dalej "u.c.p.g.", przez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości i:
- 1. nałożenie § 4 ust. 1-3 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia niezwłocznie po ustaniu opadów błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służąca do ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, przy jednoczesnym określeniu miejsca usunięcia odpadów jako niepowodującego zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów oraz umożliwiającego ich zabranie przez gminę lub upoważnione służby;
- 2. nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 6 ust. 3 regulaminu dodatkowych obowiązków poprzez ustawienie pojemników w sposób nie powodujący uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i osób trzecich;
- 3. nałożenie w § 13 ust. 1 - 4 regulaminu na utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy m.in. dodatkowo obowiązków wyprowadzania psa w miejsca publiczne tylko w obroży i na smyczy, a w przypadku psa rasy uznawanej na podstawie odrębnych przepisów za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu również w kagańcu, a nadto obowiązku do sprawowania nad zwierzętami domowymi opieki w taki sposób, aby zwierzęta nie zakłócały spokoju i nie stanowiły zagrożenia oraz uciążliwości dla otoczenia;
- 4. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 14 ust. 2 lit.b i d regulaminu przez sformułowanie w odniesieniu do adresatów tych norm prawnych, iż są oni zobowiązani nie dopuszczać do powstawania wobec osób trzecich uciążliwości takich jak hałas, odór oraz nakazu usuwania na ulicach, placach i innych miejscach publicznych odchodów zwierząt, karmy, ściółki;
- 5. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust. 1 i 2 regulaminu i sprzeczne z prawem wyznaczenie obszaru obowiązkowej deratyzacji oraz nałożenie na podmioty prywatne - właścicieli nieruchomości na terenie gminy B. B. obowiązku przeprowadzenia deratyzacji dwa razy w roku, jak i określenie w § 15 ust. 2, iż w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne dodatkowe terminy deratyzacji podane zostaną do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia Burmistrza B. B..
Prokurator wskazał, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), dalej "z.t.p.", określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji.
Odnośnie zarzutu 1, Prokurator wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c (dawniej lit.b) u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W tym kontekście, zdaniem Prokuratora, nałożenie przewidzianych w § 4 zaskarżonego regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.
Odnośnie zarzutu 2, Prokurator wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. pozwala radzie gminy na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, a nie na określenie warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników.
Odnośnie zarzutu 3, Prokurator wskazał, że w § 13 regulaminu nałożono bardzo rygorystyczne, obowiązki na właścicieli psów. Obowiązki te zostały nałożone niezależnie od cech poszczególnych psów i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku). Ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji Prokurator stwierdził, że postanowienia regulaminu, niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.
W ocenie Prokuratora, zapisy § 13 regulaminu jest wprowadzeniem całkowitego oraz generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne lub zagrażających otoczeniu - na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań (w tym choroby). Regulamin nakładając na właścicieli psów w sposób kategoryczny wspomniane obowiązki, nie uwzględniał specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, czym naruszył zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są, zdaniem Prokuratora, bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Omawiana regulacja bowiem, wprowadzając bezwzględny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), nieprzewidujący żadnego wyjątku, prowadzić może do działań niehumanitarnych, jak również stanowi nadmierne ograniczenie praw właścicieli zwierząt.
Prokurator podał, że kwestie ustalenia zasad postępowania ze zwierzętami uregulowane zostały w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, natomiast w art. 77 Kodeksu wykroczeń wprowadzono obowiązek zachowania szczególnej ostrożności w związku z trzymaniem zwierzęcia.
Odnośnie zarzutu 4, Prokurator wskazał, że § 14 ust. 2 lit. b i d regulaminu stanowi o przekroczeniu przez Radę Miejską kompetencji, wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Materia uregulowana w § 14 ust. 2 lit. b i d regulaminu jest również uregulowana w art. 91 Kodeksu wykroczeń.
Odnośnie zarzutu 5, Prokurator wskazał, że § 15 ust. 1-2 regulaminu Rada Miejska przekroczyła swoje kompetencje z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Rada gminy uprawniona i zobowiązana jest bowiem tylko do ustalenia obszarów i terminów obowiązkowej deratyzacji. Nie może natomiast zobowiązywać w regulaminie właścicieli nieruchomości do dokonywania deratyzacji oraz ponoszenia kosztów przeprowadzenia deratyzacji. Rada Miejska wyznaczyła cały obszar gminy do deratyzacji, zamiast konkretnego obszaru. Według Prokuratora, nie sposób przyjąć, że w jednym czasie deratyzacji podlegać ma cały obszar gminy, zatem zapis regulaminu uznać należy za zbyt ogólny.
W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w [...], reprezentowana przez Burmistrza B. B., wniosła o jej oddalenie i ustosunkowała się do zarzutów skargi. W ocenie Burmistrza, uchwalony regulamin nie naruszył przepisów prawa.
W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2021 r. Burmistrz B. B. poinformował Sąd, że zaskarżona uchwała utraciła moc i obecnie obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. B..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona uchwała utraciła moc na skutek podjęcia przez uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. B.. (Dz. Urz. Województwa Z. z 2021 r. poz. 699).
Jednakże fakt ten nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta.
Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz.
7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu.
W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak więc uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07).
Wyjaśnić należy, że Sąd zasadniczo nie orzeka o stwierdzeniu nieważności całej uchwały, lecz jedynie stwierdza nieważność poszczególnych zapisów uchwały w sytuacji, gdy są niezgodne z prawem. Uchwała może zawierać szereg przepisów, a jedynie ich część może być niezgodna z prawem, nie ma więc podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały. W związku z powyższym Sąd przyjął, że wniosek Prokuratora o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości odnosi się wyłącznie do kwestionowanych w skardze zapisów tej uchwały.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., o sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide:
M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).
Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Wyjaśnić należy, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych.
Zatem nie każde uchybienie, w tym polegające na powtórzeniu norm ustanowionych innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, koniecznym czyni skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 p.p.s.a. Jeżeli dany przepis regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności.
Dodać należy, że w doktrynie zwraca się uwagę, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z Zasad techniki prawodawczej nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym" (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205).
Raz jeszcze należy podkreślić należy, że ocena legalności poszczególnych przepisów uchwały dotyczący zakresu kontroli przez sądy administracyjne postanowień aktów prawa miejscowego przez stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia oraz wynikać wprost z treści danego przepisu.
Zaskarżona uchwała podlega badaniu w świetle przepisów u.p.c.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, tj. na dzień [...] lipca 2015 r. Wskazać należy, badaniu legalności poddano zaskarżoną uchwałę w brzmieniu istniejącym w dacie jej podjęcia, gdyż dalsze zmiany tej uchwały nie miały wpływu na treść zaskarżonych przez Prokuratora zapisów uchwały.
Na podstawie art. 3 ust. 1 u.c.p.g., utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g., Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego.
Stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony)
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit.a (art. 4 ust.2a u.c.p.g.).
Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu (art. 4 ust. 3 u.c.p.g.).
Zakres obowiązków właścicieli określa art. 5 u.c.p.g., w tym w pkt 4 – należy do nich - uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Odnośnie zarzutu nr 1 skargi, wskazać należy, że Prokurator zarzucił Radzie Miejskiej w § 4 ust. 1- 3 regulaminu przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków uprzątnięcia niezwłocznie po ustaniu opadów błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służąca do ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, przy jednoczesnym określeniu miejsca usunięcia odpadów jako niepowodującego zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów oraz umożliwiającego ich zabranie przez gminę lub upoważnione służby.
W § 4 ust. 1 regulaminie wskazano, że właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Uprzątnięcie błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń polega na usunięciu ich w miejsca nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, umożliwiając ich zebranie przez gminę lub upoważnione służby (ust. 2). Obowiązek określony w ust. 1 należy wykonać niezwłocznie po ustaniu opadów (ust. 3).
Wskazać należy, że Rada Miejska jest upoważniona na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. do zawarcia w regulaminie oprócz zasad, również wymogów utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
Według Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego pod red. S. Dubisza, wydawnictwo PWN, Warszawa 2008 r., wymóg to m.in. norma, warunek lub zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać, postulat; czynnik od którego uzależnione jest istnienie, zajście czegoś. Zasada to min. prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami, także formuła wyjaśniająca to prawo, reguła; norma postępowania uznana przez kogoś lub jakieś środowisko za słuszną i obowiązującą; ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju tryb lub sposób postępowania w określonych okolicznościach, reguła.
Według Słownika Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka wydawnictwo PWN, Warszawa 1996 r. wymóg to norma, warunek lub zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać. Zasada to m.in. teza, w której treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa, na której coś się opiera, reguła; normy postępowania uznane przez kogoś za obowiązujące.
Wskazać należy, że wyjaśnienie pojęć "zasada" i "wymóg" w obu słownikach jest zbieżne. Zdaniem Sądu, za wymóg na tle przepisów u.c.p.g. należy rozumieć warunek, którym ktoś lub coś musi odpowiadać, zaś za zasadę - normę postępowania uznaną przez radę gminy za obowiązującą na jej terenie.
W ocenie Sądu, zgodzić należy się z Prokuratorem, że Rada Miejska w § 4 ust. 1 regulaminu, zawiera powtórzenie części treści art. 5 ust. 4 u.c.p.g. Jednakże uchybienie to nie stanowi niedozwolonej modyfikacji przepisu art. 5 ust. 4 u.c.p.g., choć niewątpliwie jest naruszeniem z.t.p. Powyższe uchybienie, jak wyjaśniono wyżej w uzasadnieniu, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności § 4 ust. 1 regulaminu.
Prokurator wskazał, że Rada Miejska w § 4 ust. 3 regulaminu użyła pojęcia nieostrego "niezwłocznie", co jest niedopuszczalne. Podkreślić należy, że ustawodawca krajowy używa również tego pojęcia np. w art. 455 k.c., art. 66 § 2, art. 67 k.c., art. 69 k.c., art. 70ł k.c., art. 77ą k.c., art. 42 § 3 k.c., art. 189 k.c., art. 260 § 1 k.c., art. 261 k.c., art. 343 § 2, art. 468 § 1 k.c., art. 476 k.c., art. 494 § 2 k.c., art. 543ą § 1 k.c., art. 551 § 2 k.c., art. 560 § 1 k.c., art. 563 § 1 k.c., art. 580 § 2 k.c., art. 598 § 1 k.c., art. 607 k.c., art. 634 k.c., art. 666 § 2 k.c., art. 736 k.c., art. 760ł k.c., art. 768 § 2 k.c., art. 769 § 1 k.c., art. 784 k.c., art. 847 k.c., art. 880 k.c., art. 884 § 1 k.c., art. 970 k.c., art. 988 § 1 k.c., art. 56 ust. 5, art. 74 ust. 2, art. 98 ust. 1 i ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 147, art. 222, art. 253 ust. 1 i ust. 2, art. 262 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2019), art. 178b Kodeksu karnego, art. 240 § 1 k.k., art. 269c k.k., art. 42 § 3 Kodeksu postępowania karnego, art. 83 § 1 k.p.k., art. 220 § 3 k.p.k., art. 230 § 1 i § 2 k.p.k., art. 246 § 2 k.p.k., art. 253 § 2 k.p.k., art. 305 § 1 k.p.k., art. 10 ust. 2, art. 14 ust. 2 ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), art. 52 § 3, art. 85 § 2, 234 § 2 Kodeksu pracy, art. 69 § 2 Kodeks postępowania cywilnego, art. 371 k.p.c., art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 35 k.p.a., art. 49b k.p.a., art. 65 § 1 k.p.a., art. 14d § 3, art.20zi, art. 86b, art. 119h § 3, art. 125 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325), art. 41 p.p.s.a., art. 54a p.p.s.a, art. 254 § 2 p.p.s.a, art. 9 ust. 4, art. 41a ust. 3, art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797), art. 8c ust. 2 u.c.p.g., art. 9ta ust. 2 u.c.p.g.
Sądowi nie jest znane postępowanie, w którym by zarzucono ustawodawcy krajowemu, że użycie terminu "niezwłocznie" jest niezrozumiałe i stwarza trudności w odkodowaniu treści przepisu. Według Sądu, brak jest podstaw do uznania, że Rada gminy nie może używać ww. terminu w uchwalanych przez siebie przepisach.
Faktem jest, że jest to pojęcie nieostre, lecz jego użycie ma zapewnić elastyczność w stosowaniu danego przepisu. Przytoczyć należy pogląd Sądu Najwyższego zawarty w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., o sygn. akt II CSK 293/06, gdzie wskazano, iż termin "niezwłocznie" nie należy utożsamiać z terminem natychmiastowym, gdyż oznacza on termin realny, mający na względzie okoliczności miejsca i czasu.
Zdaniem Sądu, użycie pojęcia "niezwłocznie" w § 4 ust. 3 regulaminu nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego, ani nie wiąże się powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości. Użycie tego pojęcia nie powoduje też niejasności w stosowaniu przepisu. W ocenie Sądu, Rada Miejska nie naruszyła prawa przez wskazanie czasu na dokonanie wymienionych czynności, gdyż mieści się w granicach upoważnienia ustawowego przez dookreślenie wymogów utrzymania czystości i porządku. Nawet gdyby przyjąć, że jest to uchybienie, to nie można go zaliczyć do istotnych wymagających stwierdzenia nieważności całego przepisu.
Zdaniem Sądu, w § 4 ust. 2 regulaminu Rada Miejska określiła wymogi związane z uprzątnięciem błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, co mieściło się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.b u.c.p.g.
W związku z powyższym Sąd, uznał zarzut Prokuratora za niezasadny.
Odnośnie zarzutu nr 2 skargi wskazać należy, że Prokurator zarzucił Radzie Miejskiej w § 6 ust. 3 regulaminu przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., przez nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci ustawienia pojemników tak, aby nie powodować uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i osób trzecich.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku a terenie gminy w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.
W § 6 ust. 3 regulaminu wskazano, że pojemniki należy ustawiać tak, aby nie powodować uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i osób trzecich.
Zdaniem Sądu, do oceny legalności ww. przepisu niezbędne jest odwołanie się do znaczeń słów w języku polskim.
Według Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego pod red. S. Dubisza, wydawnictwo PWN, Warszawa 2008 r., "ustawić – ustawiać" to m.in. stawiając, umieścić (umieszczać) na czymś jakiś przedmiot w określonej pozycji; w odniesieniu do wielu osób lub rzeczy postawić (stawiać) w określonym porządku, szyku; rozmieszczać, rozstawić (rozstawiać), uporządkować.
Według Słownika Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka wydawnictwo PWN, Warszawa 1996 r., rozmieścić to wyznaczyć każdemu miejsce; umieścić, ulokować w różnych miejscach kogoś lub coś; rozlokować, rozłożyć. Rozmieszczenie to umiejscowienie, usytuowanie, dyslokacja. Ustawiać to m.in. stawiając umieścić na czymś jakiś przedmiot w określonej pozycji; w odniesieniu do wielu osób lub rzeczy: postawić w określonym porządku; stanąć gdzieś w określony sposób.
Wskazać należy, że wyjaśnienie ww. pojęć w obu słownikach jest zbieżne.
Zdaniem Sądu, w stosunku do słowa "ustawiać" za wyrazy bliskoznaczne należy uznać słowa "poustawiać, postawić, popostawiać, porozstawiać, rozstawić, porozmieszczać, poumieszczać, umieścić, rozmieścić, umiejscowić, usytuować, ulokować, rozlokować, polokować, uszeregować, ułożyć, rozłożyć (według słownika synonimów W. Broniarka, dostępny www.synonimy.pl).
Zdaniem Sądu, Rada Miejska nie przekroczyła upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., gdyż uprawniona była do określenia zasad rozmieszczenia pojemników od gromadzenia odpadów komunalnych. Jak wyżej wskazano synonimem słowa "rozmieścić" jest słowo "ustawić", oba słowa odnoszą się do lokalizacji czegoś w przestrzeni. Jak wyżej wskazano, w pojęciu "zasada" mieści się też ustalony sposób postępowania w danych okolicznościach. Zapis § 6 ust. 3 regulaminu należy, w ocenie Sądu, odczytać jako zalecenie, a nie jako nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości. Nawet gdyby przyjąć, że jest to uchybienie, to nie można go zaliczyć do istotnych wymagających stwierdzenia nieważności przedmiotowego przepisu.
W związku z powyższym Sąd, uznał zarzut Prokuratora za niezasadny.
Odnośnie zarzutu nr 3 skargi, wskazać należy, że Prokurator zarzucił Radzie Miejskiej w § 13 ust. 1 – 4 regulaminu przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., art. 77 Kodeksu wykroczeń (k.w.), art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, przez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy dodatkowych obowiązków wyprowadzania psa w miejsca publiczne tylko w obroży i na smyczy, a w przypadku psa rasy uznawanej na podstawie odrębnych przepisów za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu również w kagańcu, a nadto obowiązku do sprawowania nad zwierzętami domowymi opieki w taki sposób, aby zwierzęta nie zakłócały spokoju i nie stanowiły zagrożenia oraz uciążliwości dla otoczenia.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku a terenie gminy w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
W § 13 ust. 1 regulaminu wskazano, że osoby utrzymujące psy lub inne zwierzęta domowe są zobowiązane do sprawowania opieki nad tymi zwierzętami w taki sposób, aby zwierzęta nie zakłócały spokoju i nie stanowiły zagrożenia oraz uciążliwości dla otoczenia.
W § 13 ust. 2 regulaminu wskazano, że właścicielom, opiekunom psów zabrania się:
- 1) wyprowadzania psów bez smyczy,
- 2) psy mogą być wyprowadzane na uwięzi/smyczy, natomiast psy należące do rasy psów uznawanych za agresywną zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne oraz mieszańców tych ras, a także psy, które zachowują się agresywnie w stosunku do ludzi lub innych zwierząt należy prowadzić w kagańcu i smyczy,
- 3) puszczania psów luzem poza miejscami specjalnie do tego oznaczonymi.
W § 13 ust. 3 regulaminu wskazano, że na terenach użytku publicznego:
- 1) psy mogą być wyprowadzane na uwięzi/smyczy, natomiast psy należące do rasy psów uznawanych za agresywne, mogą być wyprowadzane na uwięzi/smyczy i w kagańcu,
- 2) dopuszcza jest zwolnienie psów ze uwięzi/smyczy na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych, w sytuacji, gdy właściciel/opiekun psa ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono ras uznawanych za agresywne. Wykaz ras psów uznawanych za agresywne określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wykazu psów uznawanych za agresywne.
W § 13 ust. 4 regulaminu wskazano, że właścicielom, opiekunom zwierząt domowych (psy, koty itp.) nakazuje się niezwłoczne usuwanie odchodów pozostawionych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych, a w szczególność z terenu placów, chodników, trawników, ulic, parków itd.
Zdaniem Sądu, Rada Miejska przekroczyła w § 13 ust. 2 regulaminu upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przepis ten nie mógł być podstawą do wprowadzenia przez Radę Miejską zakazów. W związku z powyższym, Sąd stwierdził nieważność § 13 ust. 2 regulaminu.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu Prokuratora dotyczącego § 13 ust. 1, § 13 ust. 3 i § 13 ust. 4 regulaminu i uznał go za niezasadny.
Jak wyżej wskazano, Rada Miejska na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważniona była do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku a terenie gminy w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Na podstawie art. 77 k.w.(w brzmieniu obowiązującym w dacie niniejszej sprawy), kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany.
Stosownie do art.10a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (w brzmieniu obowiązującym w sprawie - Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), zabrania się: 1) wprowadzania do obrotu zwierząt domowych na targowiskach, targach i giełdach;
- 2) prowadzenia targowisk, targów i giełd ze sprzedażą zwierząt domowych;
- 3) wprowadzania do obrotu psów i kotów poza miejscami ich chowu lub hodowli. Zabrania się rozmnażania psów i kotów w celach handlowych (art. 10a ust. 2). Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3). Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (art. 10a ust. 4). Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, nie dotyczy podmiotów prowadzących schroniska dla zwierząt oraz organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 10a ust.
- 5) Zakaz, o którym mowa w ust. 2, nie dotyczy hodowli zwierząt zarejestrowanych w ogólnokrajowych organizacjach społecznych, których statutowym celem jest działalność związana z hodowlą rasowych psów i kotów (art. 10a ust. 6).
Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że zapisy § 13 regulaminu powielają normy z art. 77 k.w. oraz art.10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt i przez to zbędne. Obowiązki nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe na podstawie 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obowiązują jedynie na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku w przeciwieństwie do przepisów art. 77 k.w. który stosuje się na terenie całego kraju. Przepis art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, jest zakazem skierowanym do osoby trzymającej psa, który stosuje się na terenie całego kraju z wyjątkiem prywatnych terenów ogrodzonych. Zakaz ten dotyczy tylko tych osób, które nie są w stanie kontrolować psa.
Wskazać należy, że gdyby tak było jak twierdzi Prokurator, należałoby uznać, że ustawodawca, nakazując gminie uregulowanie ww. kwestii w regulaminie, działał niecelowo, z czym nie można się zgodzić.
Podkreślić należy, że stroną przedmiotową art. 77 k.w. jest zachowanie się każdego zwierzęcia, poza zwierzętami żyjącymi dziko, nad którego zachowaniem powinna czuwać konkretna osoba, zaś stroną podmiotową w § 20 regulaminu są zwierzęta domowe, w szczególności psy. Przepis art. 77 k.w. dotyczy odpowiedzialności karnej za wykroczenie, powstałe na skutek zaniechania odpowiednich czynności i nie jest zależne od wystąpienia skutku w postaci szkody na osobie czy mieniu. Wymienione w tym przepisie zwykłe środki ostrożności wynikają z zasad wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego, zwyczaju i rozsądku. Nakazane środki ostrożności to takie, które wynikają z obowiązujących przepisów. Źródłem ich mogą być przepisy ustawy o ochronie zwierząt i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze oraz przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie u.c.p.g.
Zatem przepisy u.c.p.g. są postrzegane jako przepisy, stanowiące o nakazanych środkach ostrożności w rozumieniu art. 77 k.w. i ich nieprzestrzeganie może rodzić odpowiedzialność za wykroczenia z art. 77 k.w. (por. M. Mozgawa, w: M. Mozgawa, Kodeks wykroczeń, 2009, s. 277; W. Radecki, w: M. Bojarski, W. Radecki, Kodeks wykroczeń, 2016, s. 604).
W ocenie Sądu, należy uznać zatem, że treść § 13 ust. 3 dookreśla czyn zabroniony z art. 77 k.w.
Wskazać należy również, że Prokurator nie uzasadnił zarzutu o przekroczeniu upoważnienia ustawowego przez Radę Miejską w § 13 ust. 1 regulaminu. Przepis ten zobowiązuje osobę utrzymującą zwierzęta do niedopuszczenia do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta. Zakres ww. przepisu nie pokrywa się z art. 77 k.w. W ocenie Sądu, w zasadzie § 13 ust. 1 regulaminu powiela treść art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Jak już wyżej wskazano, ponowienie zapisów ustawy jest uchybieniem z.t.p., jednakże według Sądu, nie jest tu uchybienie istotne, skutkujące stwierdzeniem nieważności ww. zapisu regulaminu.
Prokurator zarzucił Radzie Miejskiej w § 13 ust. 3 regulaminu przekroczenie upoważnienia ustawowego, co stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności. Prokurator podniósł, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie zawsze wymaga spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Następnie Prokurator stwierdził, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu.
W ocenie Sądu, przedstawiona argumentacja jest wewnętrznie niespójna, a częściowo wręcz uzasadnia racjonalność przyjętych w regulaminie zasad dotyczących trzymania psów w miejscach publicznych.
Z § 13 ust. 3 pkt 1 regulaminu wynika, że do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy wyprowadzanie psów w miejscach publicznych na smyczy, a psów rasy agresywnej lub psów zachowujących się agresywnie dodatkowo w kagańcu. Punkt 2 ww. przepisu reguluje zasady zwolnienia psa ze smyczy na terenie zielonym użytku publicznego do tego przeznaczonym i oznakowanym. Jak wyżej podano, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Rada gminy uprawniona jest do zawarcia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wbrew twierdzeniu Prokuratora, Rada Miejska nakazała wyprowadzanie psów na smyczy i kagańcu nie tylko ras uznanych za agresywne, lecz także psów zachowujących się agresywnie.
Nie doszło zatem do naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż wszystkie zabezpieczenie w postaci kagańca odnoszą się do psów o określonych cechach. Oznacza to, że uwzględniono tą okoliczność, iż nie każdy pies wymaga zakładania kagańca w miejscach publicznych jak i to, że nie tylko psy ras uznanych za agresywne, powinny taki kaganiec posiadać. Nie chodzi tu zatem, jak podnosi Prokurator, o psy, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Skoro sam prawodawca ustalił mocą przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. nr 77 poz. 687), które rasy stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt (art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt), to nie sposób za nieuzasadnione uznać prawo ustalenia przez Radę nakazu trzymania takich psów w miejscach publicznych na smyczy i w kagańcu.
To rolą właściciela, który decyduje się na posiadanie psa mogącego stanowić zagrożenie dla ludzi lub zwierząt, jest zapewnienie mu takich warunków, aby mógł on przemieszczać się w pełni swobodnie (bez smyczy lub kagańca), ale na obszarach nie stanowiących miejsc publicznych. To natomiast, czy inny niż z wymienionych w ww. rozporządzeniu pies stanowi zagrożenie dla otoczenia i również wymaga posiadania kagańca jest okolicznością ocenną, lecz weryfikowalną zarówno przez właściciela znającego zachowanie psa, jak i poprzez obserwację zachowania się danego psa przez inne osoby.
Sąd nie podzielił poglądu Prokuratora, że postanowieniami § 13 ust. 3 regulaminu doszło do naruszenia zasady proporcjonalności ze względu na to, że unormowania nakazujące korzystanie ze smyczy lub kagańca odnoszą się do wszystkich psów przebywających w miejscach publicznych, bez uwzględnienia rasy, wieku i kondycji zwierzęcia. Skład orzekający Sądu w pełni podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 285/20, wedle którego, przy ocenie zgodności z prawem powyższych obowiązków należy brać pod uwagę okoliczność, iż z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej korzystają zarówno właściciele psów i ich podopieczni, jak i inne osoby, w tym małe dzieci, dla których kontakt z jakimkolwiek obcym psem może stanowić źródło lęku, czy stresu. Stąd też konieczność korzystania w takich miejscach ze smyczy, a w określonych przypadkach również z kagańca, należy traktować jako element poszanowania praw wszystkich użytkowników, także tych, którzy nie życzą sobie kontaktu z obcym zwierzęciem, bądź się go obawiają.
Specyficzne uwarunkowania danej rasy lub konkretnego psa, stan jego zdrowia lub wiek, nie powinny stanowić determinantów ograniczających w jakikolwiek sposób prawa do swobodnego, niezakłóconego lękiem przebywania osób w miejscach publicznych. Niewątpliwie natomiast nakładają na właścicieli psów obowiązki, na których ciąży powinność ich właściwego traktowania, w tym pielęgnacji, zapewnienia im odpowiednich warunków bytowania a także nieskrępowanego smyczą oraz kagańcem poruszania się, niekoniecznie jednak w miejscach publicznych.
W ocenie Sądu, nie można mówić, że prowadzenie psa na smyczy lub na smyczy i w kagańcu jest zachowaniem niehumanitarnym. Gdyby tak było niewątpliwie ustawodawca wprowadziłby zakazałby używania smyczy i kagańców. Wspomnieć należy o wyszkolonych psach, pracujących w służbach np. w Policji, co do których nikt nie kwestionuje prowadzenia ich na smyczy i w kagańcu przez funkcjonariuszy w trakcie patrolu pieszego (§ 22 zarządzenie Komendanta Głównego Policji nr 296 z dnia 20 marca 2008 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia, wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm.).
Prowadzenie psów na smyczy w miejscach przeznaczonych do użytku wspólnego, przez które należy rozumieć miejsca ogólnie dostępne, jest istotne nie tylko dla zapewnienia ochrony ludziom, lecz również chroni zwierzęta. Smycz zapobiega oddaleniu się psa i pozwala kontrolować jego zachowanie.
Z doświadczenia życiowego wiadomo, że gdy pod koniec roku używane są zwyczajowo petardy dochodzi do ucieczek psów, które wystraszone są hukiem. Należy pamiętać, że istnieje w nich realne ryzyko, iż pies poruszający się swobodnie na chodniku w mieście mógłby sobie zrobić krzywdę np. gdy goniąc za kotem, czy ptakiem wpadnie pod samochód, co również może doprowadzić do wypadku samochodowego. Pies, który wyłamie się spod kontroli właściciela będzie zagrażać lub przeszkadzać innym użytkownikom przestrzeni.
Zapotrzebowanie na swobodny ruch psa należy realizować na prywatnym terenie, bądź przystosowanych do tego wybiegach, czy w miejscach poza terenem użytku wspólnego. Na terenach wspólnych należy dać pierwszeństwo bezpieczeństwu ludzi, a nie swobodnemu, niekontrolowanemu przemieszczaniu się zwierząt.
Odnośnie zarzutu nr 4 skargi, wskazać należy, że Prokurator zarzucił Radzie Miejskiej w § 14 ust. 2 pkt b i d regulaminu przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz art. 91 k.w., przez wprowadzenie obowiązku dla adresatów tych norm do niedopuszczenia powstania wobec osób trzecich takich uciążliwości jak hałas, odór oraz usuwania na ulicach, placach i innych miejscach publicznych odchodów zwierząt, karmy, ściółki.
Wskazać należy, że zapisy regulaminu dotyczące zwierząt gospodarskich określane są na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., a nie na mocy art. 4 ust.2 pkt 6 u.c.p.g.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., Rada Miejska upoważniona była do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.
W § 14 ust. 2 pkt b regulaminu, wskazano, że utrzymujący zwierzęta gospodarskie jest zobowiązany nie powodować wobec osób trzecich uciążliwości, w szczególności hałasu i odorów, zaś w § 14 ust. 2 pkt d regulaminu utrzymujący zwierzęta gospodarskie jest zobowiązany usuwać odchody zwierzęce, resztki karmy lub ściółki pozostawione na ulicach, placach i innych miejscach publicznych.
Stosownie do art. 91 k.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie niniejszej sprawy), kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1500 złotych albo karze nagany.
Jak wyżej wskazano, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku wyłączonych z produkcji rolniczej, zatem w ocenie Sądu, Rada Miejska w § 14 ust. 2 lit.d regulaminu nie przekroczyła upoważnienia ustawowego. Rada Miejska określiła wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich, do których zaliczyć można sprzątanie po zwierzętach.
W ocenie Sądu, przepis art. 91 k.w. nie pokrywa się z w § 14 ust. 2 lit.d regulaminu. Można mówić jedynie o skrzyżowaniu się zakresów obu tych przepisów w części zanieczyszczenia drogi publicznej. Należy pamiętać, że ulica jest drogą, ale może nie być drogą publiczną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie niniejszej sprawy – Dz. U. z 2015 r. poz. 460), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Rodzaje dróg wymienia art. 2 ww. ustawy.
W ocenie Sądu, usunięcie zanieczyszczeń znacznie szerszej określono w § 14 ust. 2 lit.d regulaminu, odnosząc je do miejsc publicznych, w tym ulic i placów. Podmiotem, do którego skierowany jest art. 91 k.w. jest każda osoba, zaś § 14 ust. 2 lit.d regulaminu – utrzymujący zwierzęta gospodarskie, którym może być osoba fizyczna, jak i osoba prawna. W art. 91 k.w.m mówi się ogólnie o zanieczyszczenia, zaś w § 14 ust. 2 lit.d regulaminu o usuwaniu odchodów zwierzęcych, resztek karmy lub ściółki.
Sąd nie podzielił zatem stanowiska Prokuratora o zbędności uregulowania § 14 ust. 2 lit.d regulaminu wobec powtórzenia regulacji z art. 91 k.w.
Zdaniem Sądu, treść § 14 ust. 2 lit.b regulaminu jest zbyt ogólna. Brak norm odorowych (przykrych zapachów), czyni część ww. przepisu za nienadającą się do zastosowania, a jej naruszenie za niemożliwe do wyegzekwowania. Wskazać należy, że Rada Miejska nie określiła w tym przepisie żadnych wymogów związanych z utrzymywaniem zwierząt gospodarskich. Zapis tego paragrafu należy odczytać jedynie jako zalecenie, choć bardzo ogólne, a przez to stwarzające wątpliwości co do prawidłowego zastosowania tego przepisu. W związku z powyższym Sąd uznał zapis § 14 ust. 2 pkt b regulaminu za istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem jego nieważności.
Odnośnie zarzutu nr 5 skargi, wskazać należy, że Prokurator zarzucił Radzie Miejskiej w § 15 ust. 1 i 2 regulaminu przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., przez sprzeczne z prawem wyznaczenie obszaru obowiązkowej deratyzacji oraz nałożenie na podmioty prywatne – właścicieli nieruchomości na terenie gminy B. B. obowiązku przeprowadzenia deratyzacji dwa razy w roku oraz że w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne dodatkowe terminy deratyzacji podane zostaną do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia Burmistrza B. B..
Według Prokuratora, to Rada gminy ustala obszary oraz terminy deratyzacji, zatem nie może zobowiązywać właścicieli nieruchomości do dokonywania deratyzacji i ponoszenia jej kosztów.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., Rada Miejska upoważniona była do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.
W § 15 ust. 1 regulaminu wprowadzono obowiązek przeprowadzenia deratyzacji na terenie gminy w terminach od 15 marca do 15 kwietnia oraz od 15 września do 15 października każdego roku. W § 15 ust. 2 regulaminu, wskazano, że w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, mogących stwarzać zagrożenie sanitarne, dodatkowe terminy przeprowadzenia deratyzacji podane zostaną do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia Burmistrza B. B..
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Prokuratora, z niczego nie wynika, żeby koszty deratyzacji miały obciążać właścicieli nieruchomości.
Nie można też zgodzić się z Prokuratorem, że w § 15 ust. 1 regulaminu nie określono obszaru deratyzacji. Zdaniem Sądu, Rada Miejska w § 15 ust. 1 regulaminu nie przekroczyła upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Według Sądu, wyznaczenie obszaru deratyzacji może być określone jako teren całej gminy.
Zgodzić należy się z Prokuratorem, że zapis § 15 ust. 2 regulaminu nie ustala obszarów deratyzacji ani jej terminów. Regulacja ta w istocie jest informacją, że jeżeli w przyszłości wystąpi problem z gryzoniami to zostaną wyznaczone obszary deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzenia, o czym społeczność lokalna zostanie poinformowana. Wyznaczenie obszaru deratyzacji i terminu deratyzacji na podstawie § 15 ust. 2 regulaminu nastąpiłoby przez podjęcie przez Radę Miejską stosownej uchwały o zmianie uchwały w sprawie regulaminu.
Nawet przyjmując, że zapis § 15 ust. 2 regulaminu jest naruszeniem prawa, to w ocenie Sądu, nie jest to istotne naruszenie, skutkujące stwierdzeniem nieważności przepisu.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w § 13 ust. 2 i § 14 ust. 2 pkt b, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Prokuratora w pozostałym zakresie.