Uzasadnienie
Rada Miejska w Bobolicach dnia 6 lutego 2020 r. podjęła, na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.- dalej jako "u.c.p.g.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), uchwałę nr XV/133/20 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bobolice.
Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w S. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości i:
- - nałożenie w § 3 ust. 1 pkt 4, 5 i 7 regulaminu na właścicieli nieruchomości m.in. obowiązku uprzątnięcia niezwłocznie po opadach błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z powierzchni chodników, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości,
- - nałożenie w § 14 ust. 2 i 3, § 15 ust. 2 regulaminu na utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy obowiązków trzymania psa na uwięzi w miejscach publicznych, w obroży, a w przypadku psa rasy uznawanej za agresywną również w kagańcu,
- - przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 14 ust. 4, § 15 ust. 1, 3 i 4 regulaminu przez sformułowanie w odniesieniu do adresatów tych norm prawnych, iż są oni zobowiązani do utrzymania zwierząt domowych w sposób, aby zwierzęta te nie zakłócały spokoju i nie stanowiły zagrożenia oraz uciążliwości dla otoczenia, niedopuszczenia do zakłócenia ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń terenów przeznaczonych do użytku publicznego pozostawionych przez zwierzęta domowe oraz wprowadzenia zakazu szczucia psów oraz doprowadzania do stanu, w których mogą one stać się niebezpieczne dla człowieka lub innego zwierzęcia,
- - przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 18 regulaminu i sprzeczne z prawem wyznaczenie obszaru obowiązkowej deratyzacji oraz nałożenie na podmioty prywatne - co najmniej raz w roku tego obowiązku.
Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator wskazał, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W tym kontekście nałożenie przewidzianych w § 4 zaskarżonego regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c u.c.p.g.
Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie. Również użycie w przedmiotowym regulaminie pojęcia "niezwłocznego" usuwania błota, śniegu czy lodu, należy uznać za niedopuszczalne, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne.
Dalej Prokurator podkreślił, że w § 14 ust. 2 i 3, § 15 ust. 2 regulaminu nałożono bardzo rygorystyczne, obowiązki na właścicieli osób utrzymujących zwierzęta domowe, w szczególności psy m.in. trzymania psa na uwięzi w miejscach publicznych, w obroży, a w przypadku psa rasy uznawanej za agresywną również w kagańcu. Regulamin nakładając na właścicieli psów w sposób kategoryczny wspomniane obowiązki, nie uwzględniał specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, czym naruszył zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne.
Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe ze względu m.in. na cechy osobnicze zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Z tego względu kwestionowane przepisy regulaminu naruszają prawo w sposób istotny. Jak wskazał NSA w wyroku z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 3039/15, spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu.
W związku z powyższym uznać należy, że Rada Miejska przekroczyła w powyższym przepisie zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Omawiana regulacja bowiem, wprowadzając bezwzględny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), nieprzewidujący żadnego wyjątku, prowadzić może do działań niehumanitarnych, jak również stanowi nadmierne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. Kwestie ustalenia zasad postępowania ze zwierzętami uregulowane zostały w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, natomiast w art. 77 Kodeksu wykroczeń wprowadzono obowiązek zachowania szczególnej ostrożności w związku z trzymaniem zwierzęcia. Wprawdzie kwestionowane przepisy Regulaminu realizują wynikające z upoważnienia ustawy określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, jednakże brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia.
Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie.
Ponadto, zdaniem Prokuratora, sformułowanie zawarte przez Radę Miejską w § 14 ust. 1 regulaminu nakazujące osobom utrzymującym zwierzęta domowe do sprawowania nad nimi opieki w taki sposób, aby zwierzęta nie zakłócały spokoju i nie stanowiły zagrożenia oraz uciążliwości dla ludzi nie znajdują umocowania w treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wyeliminowanie przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe zagrożeń i uciążliwości dla ludzi, jest nieprawidłowe przede wszystkim ze względu na użycie określeń zbyt ogólnikowych, niepozwalających na wyciągnięcie kategorycznego wniosku, w jaki wyeliminowanie to ma nastąpić. Treść zawarta w § 14 ust. 4 oraz § 17 ust. 3 regulaminu stanowi wykroczenie z art. 91 Kodeksu wykroczeń. Sposób postępowania ze zwierzęciem jest przedmiotem regulacji przepisami rangi ustawowej art. 77 Kodeksu wykroczeń i innych oraz art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt.
Z kolei zobowiązanie w § 14 ust. 1 oraz § 15 ust. 4 regulaminu osób utrzymujących zwierzęta do sprawowania opieki w taki sposób, aby nie zakłócały one ciszy i spokoju, stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Poza tym materia uregulowana w § 14 i 15 regulaminu jest również uregulowana w przepisach rangi ustawowej tj. art. 51, 77, 78, 91, 108 Kodeksu wykroczeń.
Według strony również z przekroczeniem delegacji ustawowej nastąpiło określenie w § 18 regulaminu obowiązków związanych z deratyzacją. Rada gminy uprawniona i zobowiązana jest do ustalenia obszarów i terminów obowiązkowej deratyzacji. Tymczasem analiza zapisów § 18 regulaminu prowadzi do wniosku, iż Rada Miejska w Bobolicach nie określiła w nim obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji ani nie wskazała jej terminów.
W odpowiedzi na skargę występujący w imieniu Rady Miejskiej Borne Sulinowo – Burmistrz Bornego Sulinowa wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że obowiązki określone w § 3 ust. 1 pkt 4 i 5 regulaminu mieszczą się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.- stanowią one w istocie doprecyzowanie obowiązku właścicieli nieruchomości wynikającego z tego przepisu ustawy. Przepis ten stanowi realizację obowiązku Rady Miejskiej do określenia zasad uprzątania biota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zapewnienie przez gminę bezpieczeństwa poruszania się po takich nieruchomościach, czemu służy obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz z chodników położonych wzdłuż nieruchomości w sposób nie utrudniający ruchu pieszych i pojazdów służy realizacji tego celu. Zapis regulaminu wskazuje na termin spełnienia obowiązku posługując się pojęciem "niezwłoczności". Określenie tego terminu było konieczne, gdyż jego brak czyniłby taki przepis martwym.
Odnosząc się do zaskarżonych zapisów § 14 ust. 2 i 3 regulaminu organ podniósł, że istotne znaczenie ma tu cel dokonanej regulacji, którym jest ochrona zdrowia i życia ludzi. Nadto Prokuratorowi umknął fakt, że stopień niebezpieczeństwa jakie może pochodzić od zwierzęcia nie zależy tylko i wyłącznie od cech, wieku, fizjologii zwierzęcia, ale też od osoby, która na takie niebezpieczeństwo jest narażona. Mały lub starszy i nawet chory pies, skoro ma tyle sił, że wychodzi na spacer, może wprawdzie nie być zagrożeniem dla osoby dorosłej, jednakże dla małego dziecka konsekwencje ataku takiego psa mogą być dramatyczne. Dlatego tworzenie wyjątków dla psów np. małych, czy też dla psów w pewnym wieku, lub zachowujących się na ogół spokojnie nie zapewni w pełni realizacji celu jakim jest np. ochrona zdrowia, a nawet życia i jest przyzwoleniem na możliwość zaistnienia sytuacji niebezpiecznej. Przy czym zasada proporcjonalności dotyczy ludzi, a nie zwierząt, tak więc nałożenie na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom w tych miejscach przebywającym, zasady tej w żaden sposób nie narusza.
W ustosunkowaniu się do twierdzenia Prokuratora, że z uwagi na ogólnikowość nieprawidłowa jest regulacja nakazująca osobom utrzymującym zwierzęta domowe do sprawowania nad nimi opieki w taki sposób, aby zwierzęta nie zakłócały spokoju i nie stanowiły zagrożenia oraz uciążliwości podkreślono, że to właśnie sposób uregulowania sugerowany przez Prokuratora tj. kategoryczny, naruszałby granice umocowania wyznaczone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.
W ocenie organu, nie jest trafne stwierdzenie, że zobowiązanie w § 14 ust. 1 oraz § 15 ust. 4 regulaminu osób utrzymujących zwierzęta do sprawowania opieki w taki sposób, aby nie zakłócały one ciszy i spokoju, stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. Skoro bowiem w art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. mowa jest o uciążliwości to jasnym jest też, że obejmuje on ochronę przed uciążliwością jaką powoduje głośne czy niespokojne zachowanie psa. Nadto organ nie zgodził się z sugestią jakoby w § 14 i 15 regulaminu była uregulowania kwestia wynikająca z art. 51, 77, 91, 108 Kodeksu wykroczeń, skoro regulamin nie porusza zagadnienia drażnienia zwierząt i ich płoszenia, ani skutku w utrudnieniu w ruchu drogowym. Według organu również w przypadku § 18 regulaminu nie doszło do przekroczenia umocowania ustawowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, tj. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.
W badanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Bobolicach z dnia 6 lutego 2020 r. nr XV/133/20 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bobolice, który to regulamin stanowił załącznik do uchwały. Kwestionowana uchwała została podjęła na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 u.s.g. i art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.
Stosownie do art. 18 ust 2 pkt 15 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei według art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. W ust. 2 przewidziano, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie:
- a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
- b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
- c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;
2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Cytowany przepis art. 4 ust. 2 u.p.c.g. zakreśla granicę upoważnienia w ramach, którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W orzecznictwie przyjmuje się, że regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. W rezultacie postanowienia regulaminu nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe czy czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak i art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Tak więc wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co z kolei stanowi o istotnym naruszeniu prawa obligującym Sąd do zastosowania sankcji nieważności.
Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy, podzielić należy zastrzeżenia Prokuratora zgłoszone względem § 3 ust. 1 pkt 4 i 5 regulaminu, albowiem w tym przypadku doszło do nieuprawionego prawem przekroczenia granic delegacji ustawowej, a zarazem do nieuprawionej modyfikacji w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości.
W § 3 ust. 1 pkt 4 regulaminu nakazano uprzątnięcie właścicielom nieruchomości niezwłocznie po opadach: błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z powierzchni chodników, wskazując, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, zaś w pkt 5 ustalono pozostałe obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż tych nieruchomości.
Upoważnienie do określenia w regulaminie wymagań uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń zawiera art. 4 ust 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g, z tym, że dotyczy on części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś chodników położonych przy granicy nieruchomości. Tymczasem dostrzec trzeba, że obowiązek w tym ostatnim zakresie unormowano w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. W świetle tego przepisu właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Analiza zacytowanych powyższej przepisów, (tj. art. 4 ust 2 pkt 1 lit. c i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.) dowodzi, że należy odróżnić ustawowy obowiązek uprzątnięcia chodników położonych wzdłuż nieruchomości od określonych uchwałą zasad uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń służących do użytku publicznego.
Tylko drugą z wymienionych kwestii można regulować w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. Innymi słowy rzecz ujmując art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wyznacza granice materii zasad ustanawianych w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zaś art. 5 tej ustawy reguluje obowiązki właścicieli nieruchomości zapewnienia utrzymania czystości i porządku. To różne ujęcie ustawowe powoduje, że rada nie jest umocowana do ustalania w regulaminie zapisów odnoszących się do obowiązku uprzątania chodników położonych wzdłuż nieruchomości, skoro sam taki obowiązek wynika wprost z ustawy.
Co więcej § 3 ust. 1 pkt 4 regulaminu nie tylko wkracza w materię uregulowaną ustawą, ale też dokonuje jej niedopuszczalnej modyfikacji, poprzez zmianę składni jak i dodanie słowa "niezwłocznie" oraz pominięcie ustawowego zwolnienia z obowiązku uprzątnięcia chodnika, na którym został dopuszczalny płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Oznacza to zatem, że § 3 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 regulaminu w sposób istotny narusza prawo.
Natomiast Sąd takiego naruszenia nie dopatrzył się co do § 3 ust. 1 pkt 7 regulaminu stwierdzającego, że w przypadku tymczasowego składowania na chodnikach materiałów opałowych lub materiałów budowlanych i innych przedmiotów związanych z wykonywaniem remontu nieruchomości lub lokali miejsce składowania tych materiałów powinno być oczyszczone natychmiast po ich usunięciu. Zapis ten jest bowiem wyrazem właściwej realizacji delegacji ustawowej, gdyż formułuje elementarne zasady utrzymania zasady czystości i porządku na chodnikach służących do użytku publicznego. Brak jest argumentacji przemawiającej za przyjęciem przeciwnego stanowiska. Również Prokurator kwestionując ww. zapis regulaminu w żaden sposób nie uzasadnił stawianego w tym przedmiocie zarzutu.
Również podniesione przez Prokuratora uchybienia względem § 14 ust. 2 i 3 oraz § 15 ust. 2 regulaminu okazały się chybione, albowiem nałożenie tymi przepisami obowiązków na właścicieli zwierząt domowych świadczy o realizacji celu określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a którym jest m.in. ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że wynikający z regulaminu nakaz trzymania psa w obroży w miejscu publicznych, a w przypadku ras uznawanych za agresywne - w kagańcu nie narusza prawa. Zdaniem Sądu, obowiązek ten zmierza wprost do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom w tych miejscach przebywających, a więc jest wyrazem troski o bezpieczeństwo otoczenia. Wprowadzenie takiego nakazu nie koliduje zatem z regulacją art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku.
Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14 czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 148/20, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kwestionowane rozwiązania nie ograniczą praw właścicieli zwierząt, a są uzasadnione i konieczne dla zachowania bezpieczeństwa. Psy ras uznawanych na agresywne mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia czy życia ludzkiego, natomiast obwąchiwanie, skakanie czy samo bieganie psa luzem zaliczyć należy do uciążliwości.
Wbrew twierdzeniom Prokuratora, w tym przypadku nie mamy do czynienia z naruszeniem zasady proporcjonalności ze względu na to, że unormowania nakazujące korzystanie ze smyczy odnoszą się do wszystkich psów przebywających w miejscach ogólnodostępnych, bez uwzględnienia wieku, wielkości i kondycji zwierzęcia. Przy ocenie zgodności z prawem tego obowiązku należy bowiem wziąć pod uwagę okoliczność, iż z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej korzystają zarówno właściciele psów i ich podopieczni, jak i inne osoby, dla których kontakt z obcym zwierzęciem może stanowić źródło lęku, czy stresu. Stąd też konieczność korzystania w takich miejscach ze smyczy, i w określonych przypadkach również kagańca, należy traktować jako element poszanowania praw wszystkich użytkowników, także tych, którzy nie życzą sobie kontaktu z obcym zwierzęciem, bądź się go obawiają. Inaczej rzecz się ma w przypadku miejsc przeznaczonych w przestrzeni dla właścicieli z psami.
Stanowią one co prawda miejsca ogólnodostępne, jednak w innym znaczeniu niż park, skwer, czy chodnik, na którym siłą rzeczy spotykają się różne osoby, które mają prawo czuć się w tych miejscach komfortowo i bezpiecznie.
Zaproponowane przez Prokuratora różnicowanie środków ochrony w zależności od cech osobniczych i indywidualnych uwarunkowań (wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierzęcia) nie jest miarodajne i nie zapewni w pełni bezpieczeństwa otoczeniu. Jak trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę mały lub starszy pies i nawet chory, skoro ma siłę na spacer, to może także stwarzać uciążliwości i być zagrożeniem dla innych osób, a w szczególności dzieci. Nie jest przekonywujący również argument o niehumanitarności działania w przypadku prowadzenia zwierzęcia na smyczy, a psa uznawanego za agresywne w kagańcu. Co do zasady użycie we właściwy sposób i zgodnie z zaleceniami producenta smyczy czy kagańca nie przysparza cierpienia zwierzęciu ani też nie uszkadza jego ciała zwłaszcza, w sytuacji gdy akcesoria te zostaną dobrane odpowiednio do stanu zdrowia, wieku czy wielkości zwierzęcia. Dobór ten jest natomiast sprawą właściciela.
Sąd nie podzielił zarzutu skargi zgłoszonego względem w § 14 ust. 4, § 15 ust. 1, 3 i 4 regulaminu przez sformułowanie w odniesieniu do adresatów tych norm prawnych, iż są oni zobowiązani do utrzymania zwierząt domowych w sposób, aby zwierzęta te nie zakłócały spokoju i nie stanowiły zagrożenia oraz uciążliwości dla otoczenia, niedopuszczenia do zakłócenia ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń terenów przeznaczonych do użytku publicznego pozostawionych przez zwierzęta domowe oraz wprowadzenia zakazu szczucia psów oraz doprowadzania do stanu, w których mogą one stać się niebezpieczne dla człowieka lub innego zwierzęcia.
W ocenie Sądu obowiązki, o których mowa w kwestionowanych postanowieniach mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przypomnieć należy, że według tego przepisu do obligatoryjnych elementów regulaminu należy określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu nie tylko ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi ale także przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z oczywistych więc względów sformułowanie w § 14 ust. 4 oraz § 15 ust. 3 regulaminu nakazu usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe z terenów przeznaczonych do użytku publicznego nie wykracza poza ramy dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.
Również nie sposób uznać, aby § 15 ust. 4 regulaminu stanowiący o niedopuszczeniu do zakłócenia ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe wykraczał ponad upoważnienie ustawowe, skoro doświadczenie życiowe potwierdza, że hałas spowodowany przez zwierzęta domowe stanowi uciążliwość dla ludzi zwłaszcza znajdujących się w sąsiedztwie. Podobnie zakaz szczucia psów lub doprowadzenia ich do stanu, w którym mogą stać się niebezpieczne dla człowieka lub innego zwierzęcia wyczerpuje dyspozycje delegacji ustawowej w zakresie ochrony przed zagrożeniami ze strony zwierząt domowych. Przy czym jako zbyt daleko idące traktować należy twierdzenia Prokuratora, jakoby materia z § 14 i § 15 regulaminu została już uregulowana przepisami art. 51, 77, 78, 91 i 108 Kodeksu wykroczeń. Zestawienie treści § 14 i § 15 regulaminu z ww. przepisami Kodeksu wykroczeń nie pozwala na przyjęcie, aby ich zakresy normatywne były tożsame.
W tej mierze wyjaśnienia wymaga, że powołane przepisy Kodeksu wykroczeń stanowią normy prawa karnego penalizujące określone w hipotezie normy zachowania, poprzez określenie grożących z tego tytułu sankcji prawa karnego, zaś zapisy regulaminu określają obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Co istotne nie tylko budowa normy jest inna, ale także sama dyspozycja przepisów Kodeksu wykroczeń i regulaminu nie pokrywa się. Dostrzec należy, że chociażby w przypadku art. 91 Kodeksu wykroczeń skutek zanieczyszczenia dotyczy tylko drogi publicznej, zaś w art. 78 ww. ustawy mowa jest o drażnieniu i płoszeniu zwierząt, a tych kwestii - jak trafnie wywiedziono w odpowiedzi na skargę - regulamin nie porusza. Poza tym w przypadku regulaminu adresatem jest właściciel zwierzęcia domowego, zaś normy zawarte w Kodeksie wykroczeń dotyczą każdego, kto wypełnia znamiona czynu zabronionego.
Za pozbawiony słuszności uznać należy zarzut dotyczący istotnej wadliwości § 18 regulamin polegającej, w ocenie Prokuratora, na przekroczeniu upoważnienia ustawowego wobec niewyznaczenia obszaru obowiązkowej deratyzacji oraz nałożeniu na podmioty prywatne - co najmniej raz w roku tego obowiązku.
Na mocy art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. organ uchwalając regulamin obowiązany jest do wskazania w nim obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, zaś zdaniem Sądu kwestionowany przez stronę skarżącą § 18 regulaminu zawiera właśnie takie uregulowania.
Wbrew stanowisku Prokuratora, organ ustalił obszar obowiązkowej deratyzacji jednocześnie wyznaczając jej terminy. Z analizy tego przepisu wynika, że obowiązek deratyzacji dotyczy nieruchomości znajdujących się na terenie miasta i gminy Bobolice zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, wielorodzinnymi, obiektami użyteczności publicznej, obsługi ludności oraz w obrębie których utrzymywane są zwierzęta gospodarskie. Nie budzi zatem wątpliwości, że objęto nim tylko nieruchomości zabudowane w określony sposób, które mogą być miejscem częstego bytowania szczurów, co stanowi o właściwym wypełnieniu delegacji ustawowej.
Zauważyć trzeba, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób należy określić obszar deratyzacji, a zatem gmina mogła posłużyć się jako kryterium rodzajem zabudowy znajdującej się na terenie miasta i gminy Bobolice. W orzecznictwie podnosi się, że chodzi tu o czytelne i jednoznaczne określenie, w jakich miejscach (na terenie gminy) ma odbywać się deratyzacja (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 146/20). Wskazanie takich miejsc w jaki uczyniła Rada Gminy spełnia to wymaganie, gdyż stanowi o precyzyjnym określeniu obszaru deratyzacji poprzez ograniczenie jej do nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, wielorodzinnymi, obiektami użyteczności publicznej, obsługi ludności oraz w obrębie których utrzymywane są zwierzęta gospodarskie.
Również termin przeprowadzenia deratyzacji wynika jasno z §18, w którym oprócz wskazania, że obowiązek ten należy wypełnić raz w roku, podano także miesiąc realizacji tego obowiązku. W rezultacie zatem organ w § 18 nie tyle nałożył na podmioty prywatne obowiązek deratyzacji, lecz określił - stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. obszary podlegające deratyzacji wraz z terminem jej przeprowadzenia.
Podsumowując, Sąd podzielił zarzuty skargi co do sprzeczności z prawem regulacji w § 3 ust. 1 pkt 4 i 5 regulaminu, wobec czego stwierdził w punkcie pierwszym sentencji wyroku ich nieważność stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałej części Sąd skargę oddalił jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.