Uzasadnienie
Starosta C. postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem A. P. z dnia [...] r. o wydanie pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczo-letniskowego, znajdującego się na działce nr [...] w obrębie ew. [...] Dominikowo w gminie D. i zmianę sposobu użytkowania tego budynku na cele mieszkalne.
W toku postępowania ustalono, iż w stosunku do obiektu objętego wnioskiem toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w C. (PINB) postępowanie dotyczące samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku gospodarczo-letniskowego. Ponadto, w stosunku do części tego obiektu (ganku) toczy się postępowanie administracyjne przed PINB w C., które jest obecnie zawieszone. W tej sytuacji postępowanie dotyczące pozwolenia na przebudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku należało zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
W zażaleniu na to postanowienie A. P. podniosła, że brak było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania, ponieważ zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia innego organu nie występuje. PINB w C. bezprawnie ingeruje w postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę, mimo tego, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości decyzję tego organu nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczo-letniskowego i uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. nakładające obowiązek przedstawienia wymaganej dokumentacji związanej z budową budynku na działce nr [...], przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Mimo, iż organ odwoławczy zawarł w tej decyzji konkretne wskazówki co do dalszego postępowania, organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2017 r. zawiesił postępowanie. Zdaniem strony PINB w C. prowadzi wobec niej postępowanie mające znamiona szykanowania.
Natomiast w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowalnej nie zbadał wnikliwie sprawy i bezkrytycznie przyjął, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, co jest błędem.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy i wydaniem decyzji jest tego rodzaju, że brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w sprawie prowadzonej przez organ. W sytuacji gdy związek ten nie występuje, zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne. Zagadnieniem wstępnym jest kwestia prawna, której uprzednie rozstrzygnięcie przez inny organ administracji publicznej lub sąd powszechny jest warunkiem rozpatrzenia sprawy.
W rozpoznawanej sprawie zagadnienie takie występuje, ponieważ PINB w C. prowadzi postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania budynku którego dotyczy wniosek o przebudowę i nadbudowę. Postępowanie to zostało wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia [...] r. PINB w C. decyzją z dnia [...] r. nakazał rozbiórkę budynku gospodarczo-letniskowego, został bowiem wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Wprawdzie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. decyzję tę uchylił i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania, lecz nie zakwestionował samowoli budowlanej. Zwrócił jedynie uwagę na nieprawidłowości w postępowaniu dotyczące braku zróżnicowania czasu realizacji bryły głównej budynku i dobudowanej później części w postaci werandy. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w C. nałożył na A. P. obowiązek wykonania i dostarczenia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót dotyczących budynku gospodarczo-letniskowego, bez dobudowanej werandy.
Natomiast w stosunku do werandy postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2017 r. organ ten zawiesił postępowanie uzasadniając, że do legalizacji tej części budynku znajdują zastosowanie zapisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne, podczas gdy legalizacja bryły głównej budynku jest możliwa na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z powyższego wynika, że obiekt objęty wnioskiem o przebudowę i nadbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania jako całość został pobudowany w warunkach samowoli budowlanej, a postępowanie legalizacyjne prowadzone przez PINB w C. nie zakończyło się. Pozwolenie na przebudowę obiektu budowlanego dla celów zmiany sposobu jego użytkowania może dotyczyć wyłącznie obiektu wzniesionego zgodnie z prawem. W tych okolicznościach Starosta C. zasadnie zawiesił postępowanie dotyczące pozwolenia na przebudowę i nadbudowę obiektu budowlanego, ponieważ nie zostało ustalone, czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do zgodności z prawem. Po zakończeniu postępowania legalizacyjnego organ administracji budowlanej podejmie postępowanie i wyda decyzję.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na to postanowienie A. P. wniosła o jego uchylenie. Wskazała, że PINB w C. prowadzi postępowanie legalizacyjne opieszale, przewlekle i na szkodę skarżącej, od [...] r. Jej zdaniem Wojewoda [...] nie ocenił należycie decyzji uchylającej nakaz rozbiórki, pominął, że weranda wobec której orzeczono rozbiórkę, w przedłożonym projekcie budowlanym jest przewidziana do rozbiórki. Tymczasem organy budowlane oczekują, że skarżąca najpierw zalegalizuje werandę, uiści stosowną opłatę, by móc ją następnie rozebrać. Nie bez znaczenia jest to, że skarżąca kupiła działkę nr [...] w dniu 7 lipca 2015 r., a posadowiony na niej budynek jest budynkiem poniemieckim który powstał przed 1994 r. i jest to stan zastany uwidoczniony w zbiorze dokumentów księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Organ II instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego w tym zakresie, nie zapoznał się z całością akt postępowania legalizacyjnego, czym naruszył art. 7 i 77 K.p.a. Ponadto, postępowanie legalizacyjne może trwać latami, co będzie uniemożliwiało wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zagadnienie wstępne powinno być rozstrzygnięte przez organ wydający pozwolenie na budowę.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku wystarczającego materiału dowodowego dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnił, że dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, a badanie całości akt postępowania legalizacyjnego nie było konieczne. Wojewoda jest związany rozstrzygnięciami organów nadzoru budowlanego i nie ma uprawnień do weryfikowania wydanych przez nie rozstrzygnięć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane zostały w art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.
W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarżony organ prawidłowo przyjął, iż sprawa dotycząca legalności budynku gospodarczo-letniskowego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości D. stanowi zagadnienie wstępne względem prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego przebudowy i nadbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania tego budynku, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że budynek którego wniosek dotyczy najprawdopodobniej powstał w warunkach samowoli budowlanej, a postępowanie legalizacyjne dotyczące części głównej tego budynku jak i werandy, której rozbiórkę w projekcie budowlanym przewidziano, nie zostało zakończone. Nie wiadomo w jaki sposób postępowanie to zostanie zakończone.
Należy pamiętać, że legalizacja obiektu budowlanego jest uprawnieniem a nie obowiązkiem strony. W tej sytuacji merytoryczne rozpoznanie wniosku o rozbudowę i nadbudowę takiego budynku oraz zmianę sposobu jego użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny byłoby przedwczesne. Pozwolenie na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania może dotyczyć wyłącznie budynku wzniesionego zgodnie z prawem, ewentualnie doprowadzonego do zgodności z przepisami prawa w terminie późniejszym. W przeciwnym razie mogłoby się okazać, że w razie zakończenia postępowania legalizacyjnego nakazem rozbiórki, wykonanie takiej decyzji nie byłoby możliwe, bo oznaczałoby konieczność rozbiórki obiektu przebudowanego na podstawie pozwolenia na budowę. Prowadziłoby to do faktycznej legalizacji samowoli budowlanej, z pominięciem procedury legalizacyjnej przewidzianej przepisami ustawy Prawo budowlane. Przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane z 1994 r.).
Dopóki nie zostanie wyjaśnione, czy istnienie tego obiektu jest zgodne z przepisami prawa, nie jest możliwe wydanie decyzji zatwierdzającej przebudowę i nadbudowę tego budynku. Może się bowiem okazać, że skutek postępowania legalizacyjnego będzie taki, że budynek zostanie rozebrany. Nie będzie wówczas możliwości udzielenia zgody na zmianę parametrów użytkowych lub technicznych takiego budynku. (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane z 1994 r.). Postępowanie legalizacyjne i wniosek o pozwolenie na budowę dotyczą tego samego obiektu budowlanego, dlatego postępowania te nie mogą toczyć się równolegle. Wydanie postanowienia zawieszającego postępowanie, zainicjowane wnioskiem o pozwolenie na budowę, było w tej sytuacji uzasadnione, ponieważ wystąpił bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym (ustalenie czy budynek gospodarczo-letniskowy został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem) a rozstrzygnięciem dotyczącym pozwolenia na przebudowę i nadbudowę tego budynku oraz zmianę jego sposobu użytkowania na cele mieszkalne.
Dopiero po ustaleniu, czy samowola budowlana rzeczywiście miała miejsce i ewentualnej legalizacji budynku będzie możliwe rozpoznanie wniosku o jego przebudowę i nadbudowę. Oznacza to, że wydanie decyzji w postępowaniu w którym zawieszono postępowanie, nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez organy nadzoru budowalnego.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, zagadnienia wstępnego nie może rozstrzygnąć organ administracji budowlanej, ponieważ nie należy to do jego kompetencji, co wynika z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 48-51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.