Uzasadnienie
W dniu [...] października 2018 r. W. P. i M. B. wystąpili z wnioskiem do Burmistrza [...] o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym na działce nr [...] oraz budowie drogi dojazdowej na działce nr [...] obręb Z., G. (obszar wiejski).
Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W postępowaniu odwoławczym, przeprowadzonym w związku z odwołaniem strony postępowania - [...] Sp. z o.o. w Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na ww. decyzję Kolegium [...] Sp. z o.o. w Z. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 351/19 został oddalony przez Sąd (wyrok prawomocny od dnia 23 lipca 2019 r.). W zaistniałym stanie faktycznym inwestorzy pismem z dnia 13 września 2019 r. cofnęli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowej inwestycji.
Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym na działce nr [...] oraz budowie drogi dojazdowej na działce nr [...] obręb Z., G. (obszar wiejski). Zgodnie z ww. przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Od decyzji tej odwołała się jedna ze stron postępowania - [...] Sp. z o.o. w Z.. Spółka wniosła o unieważnienie decyzji ww. decyzji z dnia [...] października 2019 r., nr [...] i o umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z niespełnieniem wymagań z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla planowanej inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz.1945 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy – zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem w sytuacji, gdy inwestor posiada wyłączne uprawnienie do zainicjowania postępowania administracyjnego, to tym bardziej służy mu uprawnienie do rezygnacji z jego dalszego prowadzenia. Skoro zatem inwestor, w toku postępowania administracyjnego, pismem z dnia [...] września 2019 r. cofnął wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w związku z odstąpieniem od zamiaru inwestycyjnego, uznać należało, że nie jest już zainteresowany dalszym prowadzeniem postępowania - zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] października 2018 r.
Zdaniem Kolegium, oświadczenie takie oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., bowiem strona zrezygnowała z ubiegania się o rozstrzygnięcie o określonej treści. W tej sytuacji nie było potrzeby zastosowania art. 105 § 2 K.p.a., jak również brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. [...] Sp. z o.o. w Z. pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi Spółka opisała szczegółowo przebieg postępowania w sprawie, wskazując między innymi, że organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla ww. inwestycji bez analizy czy w ogóle takie postępowanie mogło być prowadzone dla terenu, którego dotyczyło wydanie warunków zabudowy (dz. nr [...] i [...] obręb Z.), a tym samym bez analizy czy teren ten spełnia wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.).
Skarżąca podniosła, że nie może się zgodzić na umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, jak i II instancji na postawie art. 105 § 1 K.p.a.
Spółka podkreśliła, że takie umorzenie postępowania może negatywnie oddziaływać na świadomość i kulturę prawną obywateli, stwarzając precedens i sankcjonując wadliwe postępowanie oraz jego wadliwe umorzenie.
Zdaniem skarżącej Spółki w postępowaniu tym naruszono zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Zasadę tę narusza również umorzenie postępowania z powodu wycofania wniosku inwestora w dniu [...] września 2019 r., co nie jest ujęte w podstawie prawnej decyzji o umorzeniu postępowania, że to jest właśnie przyczyną umorzenia postępowania.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r., w ocenie skarżącej, oparta jest na niewłaściwych faktach i wielu przypuszczeniach, bez dokładnej analizy sprawy. Nikt nie miał też prawa wszcząć postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla ww. działek rolnych – ani tzw. "inwestor", ani też Urząd Miasta G..
Na potwierdzenie powyższego stanowiska Spółka załączyła następujące dokumenty:
- - wyrys ze Studium Gminy G., legendę do Studium,
- - kopię strony tytułowej Studium Gminy G., załącznik nr [...] do Uchwały
Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] grudnia 2007 r.,
- - wnioski ze Studium.
Końcowo Skarżąca wyjaśniła, że według załączonej legendy do wyrysu Studium, działki objęte wnioskiem leżą poza strefami obszarowymi, które mogą być przeznaczone pod zabudowę. Niniejsze oznaczenie w wyrysie Studium, zdaniem Skarżącej, dowodzi, że działki te wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dowodzi tego również postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...]
W związku z powyższym, w ocenie Skarżącej, nie został spełniony w niniejszej sprawie warunek z art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego nie może być mowy o wszczęciu procedury o wydanie warunków zabudowy dla ww. działek rolnych w tym trybie. Pomimo to wszczęto procedurę i wydano warunki zabudowy.
Według Spółki fakt, że wszczęto procedurę bez podstawy prawnej i rażącym naruszeniem prawa powinien być powodem do umorzenia takiego postępowania z tej przyczyny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez te organy przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi są niezasadne.
W rozpatrywanej sprawie istotę sporu stanowiła kwestia dotycząca prawidłowości umorzenia postępowania.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym na działce nr [...] oraz budowie drogi dojazdowej na działce nr [...] obręb Z., G. (obszar wiejski). Warunki zabudowy dla ww. inwestycji wydane zostały na wniosek inwestorów - W. P. i M. B. z dnia [...] października 2018 r.
Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej zwana "u.p.z.p." - w przypadku decyzji o warunkach zabudowy - w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku strony w żadnym zakresie.
Skoro zatem wniosek o ustalenie warunków zabudowy stanowi materialnoprawną podstawę postępowania, to jego cofnięcie powoduje, że w sprawie odpada jeden z elementów, których istnienie jest kluczowe dla bytu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji brak wniosku powoduje, że sprawa nie może być rozstrzygnięta merytorycznie, a postępowanie winno zostać umorzone.
W świetle powyższego podzielić należy stanowisko organów orzekających w sprawie, że w realiach sprawy prawidłowo zastosowały przepis art. 105 § 1 K.p.a.
Przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania, tj. sprawy administracyjnej, dla zrealizowania, którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji.
Podkreślenia wymaga, że zainicjowanie postępowania administracyjnego wymaga złożenia wniosku przez zainteresowany podmiot, który w przypadku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, nabywa uprawnienia dotyczące kierunku zagospodarowania danej nieruchomości. Tym samym poza wnioskodawcą w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu żadne inne podmioty, w tym podmioty mające przymiot stron, nie nabywają praw lub obowiązków z wydanej decyzji. Ich udział w sprawie sprowadza się tylko do możności ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów będących ich własnością albo należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Byt postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uzależniony jest wyłącznie od istnienia skutecznego wniosku o jego wszczęcie przez cały okres postępowania. Tym samym brak takiego wniosku lub jego cofnięcie czyni takie postępowanie bezprzedmiotowym, gdyż przestaje istnieć sprawa administracyjna, która podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Rezygnacja inwestora z kontynuowania postępowania w kwestii ustalenia warunków zabudowy, jak w niniejszej sprawie, oznacza brak podmiotu, do którego bezpośrednio adresowana jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i który wyłącznie byłby uprawniony do podjęcia dalszych czynności administracyjnoprawnych związanych z procesem inwestycyjnym.
W świetle powyższego argumenty podniesione w treści skargi, że umorzenie postępowania w sprawie może negatywnie oddziaływać na świadomość i kulturę prawną obywateli, nie zasługują na uwzględnienie, skoro organ administracji nie ma żadnych prawnych instrumentów, by zmusić inwestora do kontynuowania udziału w postępowaniu i ewentualnego zrealizowania inwestycji, dla której ustalił w drodze decyzji warunki zabudowy. Umorzenie postępowania, w przypadku cofnięcia przez inwestora lub inwestorów wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest również uzależnione od zgody, czy braku sprzeciwu stron niebędących wnioskodawcami, albowiem taka decyzja nie prowadzi do zmian w zagospodarowaniu ich terenu, a co za tym idzie, nie wpływa na ich interes prawny. Bez znaczenia pozostaje przy tym kwestia ewentualnego przeznaczenia ww. działek pod zabudowę, czy ewentualnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, bowiem kwestia ta nie podlegała ocenie przez organ i sąd w tym postępowaniu.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.