Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia z siedzibą w sprawie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu siłowni wiatrowych typu [...] o mocy każda i łącznej mocy, zlokalizowanego na działkach nr [...] w obrębie gm. oraz na działce nr [..] w obrębie gm., jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa, postanowieniem z dnia [...], postanowiło odmówić wszczęcia postępowania w żądanej sprawie.
Wnioskiem z dnia 24 lutego 2016r. Stowarzyszenie zwróciło się o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art.138 §1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 31 § 2 zdanie drugie w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 12 lutego 2016 r.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zaskarżone postanowienie Kolegium wydane zostało na podstawie przepisów art. 31 § 2 Kpa. Przepisy art. 31 § 1 i § 2 Kpa regulują pozycję organizacji społecznej (w tym ekologicznej) jako podmiotu na "prawach strony" i zgodnie z art. 31 Kpa organizacja społeczna może m.in. w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie (gdy istnieje możliwość wszczęcia postępowania z urzędu), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Te przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony, muszą wystąpić łącznie, a brak jednej przesłanki eliminuje możliwość inicjatywy wszczęcia żądanego przez organizację postępowania, w tej sprawie postępowania o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji.
W części wstępnej kwestionowanego postanowienia Kolegium uznało, iż wniosek Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji "środowiskowej" Wójta Gminy z dnia [...], z powodu rażącego naruszenia prawa przepisów ustawy z dnia 3 lutego 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej ustawą o uioś) nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przedmiotowa decyzja organu I instancji nie została wydana na podstawie wskazanej ustawy o uioś. Decyzja ta została wydana na podstawie obowiązujących w dacie jej wydania przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (POŚ). Przepisy przejściowe zawarte w art. 153 ustawy o uioś określały bowiem jednoznacznie, iż do spraw wszczętych na podstawie ustawy POŚ, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o uioś, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawy POŚ.
Organizacja społeczna żądając wszczęcia postępowania (w niniejszej sprawie stwierdzenia nieważności) nie może stawiać swojego interesu nad interesami stron, które z ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nabyły już pewne prawa, tym bardziej, że organizacja społeczna żądając na podstawie art. 31 § 1 Kpa wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w nim, nie jest stroną tego postępowania, a uczestniczy tylko "na prawach strony" czyli nie posiada tych wszystkich uprawnień, które posiada strona postępowania. Organizacja społeczna może podejmować czynności procesowe, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym w postępowaniu, które jest przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby i dlatego nie może skutecznie wnosić o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym, czyli jak w niniejszej sprawie o stwierdzenia nieważności. Poprzedni Skład Orzekający uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie przywołał tezę wyroku NSA z dnia 16 lipca 2008r.
II OSK 843/07, z której wynika, że udział organizacji społecznych w konkretnym postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnej kontroli społecznej nad postępowaniem w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych.
Odnosząc się do zapisów § 7 i § 8 Statutu Stowarzyszenia, w części dotyczącej celów działania i sposobów ich realizacji, Kolegium wskazało, iż celami Stowarzyszenia jest sfera zadań publicznych, uznana za działalność pożytku publicznego, obejmująca działania na rzecz ekologii, ochrony dziedzictwa przyrodniczego i zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego obywateli, w tym wspieranie i koordynowanie inicjatyw obywatelskich, zmierzających do realizacji konstytucyjnej zasady zrównoważonego ekorozwoju, poszukiwanie rozwiązań systemowych itp. Cele te realizowane są poprzez działalność wydawniczą, szkoleniową i instruktażową, inicjowanie i popieranie działań obywatelskich do stosowania nowoczesnych technik ochrony środowiska, gromadzenie informacji z zakresu ochrony środowiska i bezpieczeństwa ekologicznego obywateli itp. Kolegium stwierdziło, iż ww. zapisy Statutu Stowarzyszenia są ogólnikowe i nasuwają uzasadnione wątpliwości co do powiązania działalności Stowarzyszenia z przedmiotem żądania tj. wszczęcia z urzędu postępowania "nieważnościowego" (nadzwyczajnego), z celami statutowymi.
Stowarzyszenie żądając wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego nie wykazało zatem interesu społecznego, gdyż wskazało tylko na ogólną ochronę walorów dziedzictwa przyrodniczego i zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego obywateli, nie wskazując zarazem: jakie to walory uznaje się za godne ochrony oraz które obiekty przyrodnicze są zagrożone planowaną inwestycją; jakie mogą być realne źródła tych zagrożeń; z jakich powodów zagrożony jest interes ogólny mieszkańców regionu, którego dotyczy planowana inwestycja z punktu widzenia zagadnień ochrony środowiska i ekologii. Potwierdza to orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że statutowa działalność, na którą powołuje się organizacja społeczna uzasadniając żądanie wszczęcia postępowania, powinna dotyczyć zasadniczych kierunków jej działalności, a zakres tej działalności powinien być skonkretyzowany, bowiem chodzi tu o związek merytoryczny o charakterze prawnym a nie faktyczny.
Powołanie się na tak ogólne wartości jak dbałość o interes mieszkańców, a także na rodzaj inwestycji objętej wnioskiem jako "potencjalnie znacząco oddziałującą na środowisko", nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego.
W ocenie Kolegium Stowarzyszenie w swoim wniosku nie uprawdopodobniło, że za wszczęciem z urzędu postępowania "nieważnościowego" w żądanej sprawie przemawia interes społeczny, gdyż: nie wykazało, że realizacja przedmiotowych elektrowni wiatrowych może zagrażać środowisku; nie przedłożyło żadnego dowodu wskazującego na istnienie zagrożenia dla środowiska w związku z realizacją tych elektrowni; nie wykazało konkretnego zagrożenia interesu społecznego, który zamierza chronić, żądając wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy, czyli brak było podstaw do wszczęcia postępowania "nieważnościowego" z urzędu.
Pismem z dnia 1 lipca 2016 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie art. 6-10 Kpa. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia ww. przedsięwzięcie w skumulowany sposób oddziaływuje na środowisko, co wynika z danych Ministerstwa Ochrony Zdrowia oraz badań Państwowego Instytutu Zdrowia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje:
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzona na podstawie art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 201 r., poz. 718 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna.
Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym został uregulowany w art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego.
Przepis ten stosuje się tylko w takich przypadkach, gdy wszczyna się lub prowadzi postępowanie w sprawie jakiegoś podmiotu – innej osoby (p. komentarz do k.p.a. B. Adamiak i J. Borkowski).
Organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do niego w interesie strony lub też może nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego.
Przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie jest statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego.
Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie komentowanego przepisu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów państwowych.
Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy w dniu [...] r. ustalającej środowisko uwarunkowania realizacji dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu siłowni wiatrowych.
Jakkolwiek analiza dotycząca możliwości wszczęcia postępowania dotyczy celów statutowych i interesu społecznego to na wstępie Sąd zauważa, że Stowarzyszenie zostało wpisane do KRS 25 marca 2014 r.
Nadto wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Stowarzyszenie uzasadniło naruszeniem przez organ wydający decyzję przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska... oraz przepisów art. 9 i 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska.
Jak już wcześniej zaznaczono podstawą prawną wydania decyzji przez Wójta Gminy były przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska z 27 kwietnia 2001 r.Przechodząc do analizy postanowień statutu Stowarzyszenia, które dotyczą celów działalności, organy rozstrzygające właściwie uznały, zdaniem Sądu, że są one zbyt ogólnikowe.
Zgodnie z § 7 statutu celami działania Stowarzyszenia jest sfera zadań publicznych, uznana za działalność pożytku publicznego, obejmująca działania na rzecz ekologii, ochrony dziedzictwa przyrodniczego i zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego obywateli, w tym m.in. wspieranie i koordynowanie inicjatyw obywatelskich zmierzających do realizacji konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju – ekorozwoju, poszukiwanie rozwiązań systemowych itp.
W § 8 statutu zapisano, że cele powyższe Stowarzyszenia realizuje poprzez działalność wydawniczą, szkoleniową, instruktażową, inicjowanie i popieranie działań obywatelskich do stosowania nowoczesnych technik ochrony środowiska, gromadzenie informacji z zakresu ochrony środowiska i bezpieczeństwa ekologicznego obywateli.
W ocenie Sądu określona w Statucie Stowarzyszenia działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej nie są tak ściśle określone aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się bezpośrednio z przedmiotem sprawy.
Pojęcie interesu społecznego nie zostało zdefiniowane w przepisach ustaw i zazwyczaj musimy je odnosić do konkretnej sprawy i na tle danych okoliczności definiować to pojęcie.
Jakkolwiek Stowarzyszenie wywodzi działanie w interesie społecznym z tych postanowień statutu, które mówią o ochronie walorów dziedzictwa przyrodniczego i zapewnieniu bezpieczeństwa ekologicznego obywateli to, w ocenie Sądu, nie wykazało w sposób przekonujący powiązania konkretnych zagrożeń z planowaną inwestycją.
Samo odwoływanie się do celów statutowych Stowarzyszenie nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Zdaniem Sądu interes społeczny został zbadany w sprawie z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i prawidłowo uzasadniono jego brak w niniejszej sprawie.
W opinii Sądu organizacja społeczna, która nie brała udziału we wcześniejszym postępowaniu może złożyć wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności.
Jednak w przedmiotowej sprawie analiza przesłanek opisanych w art. 31 § 1 Kpa., a także opisany tu kontekst zdarzeń umiejscowionych w określonym czasie (data wydania decyzji "środowiskowej" i data powstania Stowarzyszenia) prowadzi Sąd do wniosku, że organy prawidłowo rozstrzygnęły sprawę i uzasadniły postanowienia.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.