Uzasadnienie
Rada Miejska Mielna podjęła, w dniu 27 kwietnia 2018 r., uchwałę nr XLVII/579/2018, w sprawie zmiany uchwały w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie zamiany. W § 1 wskazano, że uchwała Rady Gminy Mielno, z dnia 15 kwietnia 2016 r., otrzymuje następujące nowe brzmienie: "Wyraża się zgodę na dokonanie zamiany, za działkę nr [...] o pow. [...] ha położoną w M., stanowiącą własność Gminy M. nabyć na rzecz Gminy M. działkę nr [...] o pow. [...] ha położoną w M. stanowiącą własność osoby fizycznej".
Pismem z dnia 3 lipca 2018 r. M. N. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:
- - art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, poprzez wydanie zgody przez Radę Gminy, w celu umożliwienia Burmistrzowi Gminy M. zamiany działek z osobą fizyczną, oznaczającą zgodę na oddanie drogi publicznej (gminnej) osobie fizycznej, co stoi w sposób rażąco sprzeczny z wymienionym przepisem, ponieważ droga gminna stanowi rzecz wyłączoną z obrotu prawnego (res extra commercium) i prawo własności w stosunku do niej może posiadać wyłącznie gmina,
- - art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 kwietnia 1997 r. oraz uchwały Rady Gminy Mielno nr XIII/72/00, z dnia 24 czerwca 1999 r, w sprawie nadania nazw ulicom położonym w Miejscowości Mielenko i uchwały Rady Gminy Mielno nr XL V/229/2001, z dnia 29 września 2001 r., w sprawie zaliczenia dróg o znaczeniu lokalnym do kategorii dróg gminnych w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie uchwały sprzecznej z wymienionymi uchwałami Rady Gminy będącymi aktami prawa miejscowego w zakresie wydania zgody na wyzbycie się prawa własności do drogi publicznej,
- - art. 7 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych, z uwagi na wydanie przez Radę Gminy uchwały prowadzącej do uniemożliwienia skarżącemu wykonywania jego prawa własności do nieruchomości nr [...] w miejscowości M., z uwagi, iż wymiana nieruchomości prowadzi do odcięcia bramy wjazdowej skarżącego od drogi publicznej, a ponadto uniemożliwia skarżącemu wykonywanie jego uprawnienia nabytego na mocy decyzji administracyjnej uprzednio wydanej przez Wójta Gminy M..
W skardze strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zwrot kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:
- a) decyzji Wójta Gminy M. z [...] r. nr [...] zezwalającej na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi gminnej – ul. [...] (działka nr [...]) do nieruchomości oznaczonej (działka nr [...]) w miejscowości M., na okoliczności:
- - uzasadnienia interesu prawnego skarżącego, z uwagi na uzyskaną legalną zgodę na postawienie bramy prowadzającej do drogi publicznej, a który to fragment tej drogi publicznej został oddany prywatnemu właścicielowi, co w konsekwencji doprowadziło do zablokowania wjazdu na nieruchomość skarżącego, a zarazem uniemożliwienia mu przez uchwałę Rady Gminy realizowania uprawnienia nabytego na mocy decyzji administracyjnej wydanej przez Wójta Gminy M.,
- - potwierdzenia statusu prawnego nieruchomości – działki nr [...] w M., będącej drogą publiczną, która została podzielona na działki nr [...] i [...],
- b) wypisu z ewidencji gruntów i budynków sprzed podziału działki nr [...] (oznaczona symbolem dr) w M. – z [...] r., będącym załącznikiem do decyzji Wójta Gminy M. z [...] r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] w M. na działki nr [...] i [...], na okoliczność potwierdzenia, że część nieruchomość, której własność Burmistrz Gminy M. zarządził przenieść w ręce osoby fizycznej stanowi drogę publiczną.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że bezpośrednim powodem zaskarżenia uchwały stanowi fakt odcięcia dostępu do jego nieruchomości – działki nr [...] w M.. Droga publiczna bowiem została oddana osobie fizycznej, którą ogrodziła tę część płotem, tak więc brama skarżącego nie prowadzi już do drogi publicznej, tylko działki prywatnej.
Zdaniem skarżącego, istnieje związek pomiędzy jego indywidualnym interesem, a skarżoną uchwałą Rady M., gdyż uchwała ta wpływa negatywnie na jego sytuację prawną z dwóch powodów. Po pierwsze pozwala na ograniczenie wykonywania prawa własności do działki nr [...] w M. oraz nakłada obowiązek przystosowania działki do nowych warunków (m.in. poprzez przeniesienia bramy), co skutkuje zmuszeniem go do wydania kilkunastu tysięcy złotych. Po drugie uniemożliwia mu realizowanie uprawnienia do posiadania w tym miejscu zjazdu z drogi publicznej, nabytego na mocy decyzji Wójta Gminy M. z [...] r. nr [...], zezwalającej na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi gminnej – ul. [...] (działka nr [...]) do nieruchomości oznaczonej [...] (działka nr [...]) w miejscowości M..
Skarżący, argumentując powyższe podkreślił, że obecnie nie może dostać się na swoją posesję z uwagi na ogrodzenie płotem działki nr [...] w M.. Jedynym możliwym sposobem jest przeniesienie bramy w inne miejsce. Skarżący nie ma zatem możliwości dostania się na swoją działkę. Bez wątpienia Rada Gminy ogranicza lub nawet uniemożliwia mu wykonywanie jego prawa własności do działki. Ponadto Rada Miejska zmusza go do poniesienia dodatkowych wydatków. Swój interes prawny w tym zakresie skarżący upatruje w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, które potwierdza prawo do posiadania własności prywatnej, jej użytkowania i wykonywania. Poza tym Rada Gminy naruszyła również uprawnienie skarżącego do posiadania w dotychczasowym miejscu bramy. W [...] r. Burmistrz wydał prawomocną decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi gminnej, zaś skarżona uchwała uniemożliwia skarżącemu korzystanie z nabytego prawomocnie uprawnienia. Oznacza to zatem, że uchwała Rady M. bez wątpienia wkracza w sferę uprawnień rzeczowych skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Według organu, skarżący błędnie wskazuje jakoby poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały został pozbawiony możliwości korzystania ze zjazdu, który wybudował na podstawie decyzji Wójta Gminy M. [...] z dnia [...] r. Skarżący bowiem pomija okoliczność, że w tej decyzji została zawarta informacja, że zezwolenie na lokalizację zjazdu wygasa, jeżeli w ciągu trzech lat od jego wydania zjazd nie został wykonany, a tymczasem do dnia 21 sierpnia 2015 r., (tj. we wskazanym trzyletnim okresie) zjazd nie został wybudowany i w związku z tym faktem decyzja wygasła. Organ nie zgodził się również z twierdzeniem strony, że na mocy wyżej wymienionej decyzji uzyskał on zgodę na wybudowanie bramy, gdyż decyzja o lokalizacji zjazdu nie jest tożsama ze zgłoszeniem budowy ogrodzeń. Oznacza to zatem, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie godzi w interesy skarżącego.
W piśmie z dnia 21 grudnia 2018 r. skarżący zwrócił się dodatkowo o przeprowadzenie przez sąd dowodu z zarządzenia Burmistrza [...] z [...] r. uchylającego zarządzenie Burmistrza Gminy M. nr [...] z dnia [...] r., w sprawie zamiany nieruchomości gruntowych – nabycia działki nr [...] za działkę nr [...] w M., na okoliczność – potwierdzenia przez organ – Burmistrza Gminy M. niezgodności z prawem wymiany nieruchomości - działek (publicznej) nr [...] w M. za działkę (prywatną) nr [...] w M.. Podniósł, że nieprawdziwa jest argumentacja organu w zakresie braku legitymacji do złożenia skargi z powołaniem się na wygaśnięcie przysługującego mu uprawnienia, wynikającego z decyzji z [...] r., zezwalającej na budowę zjazdu. Nadto zaznaczył, że interes prawny do złożenia skargi wynika również z prawa własności do działki nr [...] w M., która przylega do działki [...], będącej drogą publiczną.
W momencie zakupu działki przylegała ona w całości do drogi publicznej. Natomiast uchwała Rady M. przewiduje przekazanie jej podmiotowi prywatnemu. Uchwała ta odcina skarżącego częściowo od drogi publicznej i ogranicza możliwość dysponowania działką i zmniejsza jej wartość, co w konsekwencji ogranicza jego prawo własności. Prywatny właściciel będzie mógł tam wybudować obiekt niewymagający nawet zgłoszenia, parkować samochód itp. Przed uchwałą Rady taka sytuacja nie mogłaby mieć miejsca, ponieważ droga publiczna nie może być przez nikogo zagracana, ani zabudowywana.
Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sąd postanowił o oddaleniu wniosków dowodowych zawartych w skardze.
Obecny na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż zarzuty skargi nakierowane są na uchwałę pierwotną, a nie obecnie zaskarżoną uchwałę zmieniającą. Uchwała ta nie dotyczy interesu prawnego skarżącego, ponieważ dotyczy nieruchomości należącej do gminy lub innych osób, a nie do skarżącego. Podkreślił, że adresatem uchwały jest Burmistrz oraz, że jej wykonanie nie pozbawi skarżącego dostępu do drogi publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Na wstępie należy podkreślić, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi podstawa do odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Takim unormowaniem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz.994 - dalej jako: "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z zestawienia powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że dopiero naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, zaś niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, że skarżący nie ma legitymacji procesowej (skargowej) do zaskarżenia uchwały, co skutkuje jej odrzuceniem.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntowany jest pogląd, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu.
Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada, zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa.
Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Tym samym dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest więc wykazanie przez stronę, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę wyrażającą zgodę na dokonanie zamiany działki nr [...] o pow. [...] ha położoną w M., stanowiącą własność Gminy M. na działkę nr [...] o pow. [...] ha położoną w M. stanowiącą własność osoby fizycznej. Nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżącemu nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, których dotyczy zamiana. Natomiast skarżący źródła własnego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały upatruje w przysługującym mu prawie własności do działki nr [...] w M., która sąsiaduje z gruntem podlegającym zamianie. Z kolei naruszenie interesu prawnego wywodzi z negatywnego wpływu uchwały na to prawo i przysługujących mu uprawnień.
Sąd dokonując w niniejszej sprawie oceny legitymacji do wniesienia skargi, uznał, że skarżący, jako właściciel działki nr [...] w M. sąsiadującej z nieruchomością, której dotyczy kwestionowana uchwała, niewątpliwie posiada interes prawny, jednakże nie wykazał, aby interes ten został naruszony.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżącego uchwała w żaden sposób nie ogranicza wykonywania przysługującego mu prawa własności do nieruchomości [...], ani nie nakłada na niego jakichkolwiek obowiązków. Wyrażenie bowiem zgody przez Radę Gminy na dokonanie zamiany nieruchomości działki nr [...] stanowiącej własność Gminy M., na działkę nr [...] będącej własnością osoby fizycznej, nie zmienia w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej skarżącego, a w szczególności – jak trafnie wskazał pełnomocnik organu – nie pozbawia należącej do niego nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Z analizy map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że działka nr [...] bezpośrednio graniczy z jednej strony zarówno z działką [...], jak i drogą gminną (tj. ul. [...]), co dowodzi wprost, iż posiada dostęp do drogi publicznej. W odniesieniu do argumentacji, że w momencie zakupu działki przez skarżącego w całości przylegała ona do drogi publicznej, wskazać należy, że podział drogi nie jest przedmiotem, ani następstwem zaskarżonej uchwały, tak więc powyższa argumentacja pozostaje bez znaczenia dla oceny legitymacji skargowej.
Również podnoszona przez skarżącego okoliczność, że na skutek wykonania uchwały właścicielem sąsiedniej działki stanie się osoba fizyczna, która będzie mogła na niej wybudować obiekty, czy parkować samochód, nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego strony. Nikt bowiem nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia, zaś na straży praw właścicielskich będą stały zarówno przepisy dotyczące prawa cywilnego jak i przepisy prawa budowlanego. Poza tym także kwestia ewentualnego zmniejszenia wartości nieruchomości skarżącego nie przesądza o możliwości skutecznego kwestionowania uchwały, gdyż świadczy co najwyżej o interesie faktycznym, a nie prawnym.
Dodatkowo podkreślenia wymaga, że obawa skarżącego w zakresie przyszłych planów inwestycyjnych nowego właściciela działki zamienianej, pojawienia się dodatkowych uciążliwości, czy obniżenia wartości własnej nieruchomości dotyczy wyłącznie sytuacji hipotetycznej, która może, ale nie musi wystąpić. A jak już wyżej wskazano tylko aktualne i realne naruszenie interesu prawnego, daje prawo do skarżenia uchwały.
W pismach kierowanych do sądu, skarżący akcentując negatywny wpływ uchwały na swoją sytuacją prawną, wskazywał nie tylko na ograniczenie wykonywania prawa własności przysługującego do działki nr [...] w M., ale także na nałożenie obowiązku przystosowania działki do nowych warunków (m.in. poprzez przeniesienie bramy) oraz uniemożliwienie realizowania uprawnienia do posiadania w tym miejscu zjazdu z drogi publicznej, nabytego na mocy decyzji Wójta Gminy M. z [...] r. nr [...], zezwalającej na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi gminnej – ul. [...] (działka nr [...]) do nieruchomości oznaczonej [...] (działka nr [...], w miejscowości M..
W ustosunkowaniu się do powyższego podnieść trzeba, że brak jest podstawy do powoływania się przez skarżącego na uprawnienia wynikające z decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu, w sytuacji, gdy strona nie wykazała, aby decyzja ta nie wygasła w związku z przewidzianym przez ustawodawcę upływem trzyletniego terminu na wykonanie zjazdu. Na fakt wygaśnięcia decyzji wskazał organ w odpowiedzi na skargę, zaznaczając, że do dnia [...] r., (tj. w okresie trzech lat od dnia wydania decyzji) zjazd nie został wybudowany. Wprawdzie skarżący zakwestionował zasadność tego twierdzenia, jednakże nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego, że zjazd, o którym mowa w decyzji, w ogóle powstał. Przy czym podkreślenia wymaga, że skarżący błędnie utożsamia decyzję o lokalizacji zjazdu ze zgodą na posadowienie bramy wjazdowej. Są to bowiem dwie odmienne kwestie, a decyzja z dnia [...] r. dotyczy wyłącznie zjazdu, a nie bramy prowadzącej do drogi publicznej.
W rezultacie na mocy tej decyzji strona nie mogła nabyć prawa do wykonania bramy wjazdowej, a skoro nie wykazała, aby brama istniała legalnie, to tym samym za wystąpieniem legitymacji skargowej nie mogą przemawiać argumenty o konieczności przeniesienia bramy w inne miejsce i poniesienia związanych z tym kosztów.
Ochrony prawnej własnego interesu można domagać się tylko w stosunku do stanu zgodnego z prawem, z tych też względów w kontekście powyższych rozważań nie sposób uznać, aby przedmiotowa decyzja mogła być źródłem uprawnień, których naruszenia dopuściła się Rada Miejska podejmując uchwałę objętą skargą.
Podsumowując stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał istnienia związku pomiędzy jego własną sytuacją prawną a skarżoną uchwałą, w tym ingerencji przedmiotowego aktu w prawo własności do działki nr [...]. Takiego związku nie dostrzegł także sąd. Skarżący nadal może bowiem korzystać z nieruchomości i nią dysponować, a żadne związane z tym uprawnienia nie zostały postanowieniami uchwały naruszone. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka dopuszczalności skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., co uniemożliwia dokonanie kontroli legalności kwestionowanego aktu.
Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 58 §1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił.