Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.- dalej "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania Komendanta Miejskiego Policji w S. od decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2020 r., nr [...] umarzającej postępowanie w przedmiocie zatrzymania L. G. prawa jazdy kategorii [...], wydanego dnia [...] lutego 2017 r.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Komendant Miejski Policji w S. pismem z dnia [...] września 2020 r. zawiadomił Starostę K. o popełnieniu przez L. G. czynu z art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2012r., poz. 1137 ze zm.) z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o 66 km/h oraz ukaraniu go za wskazane naruszenie mandatem karnym. Do zawiadomienia dołączono blankiet prawa jazdy kierującego.
W wyniku tego zawiadomienia, ww. organ w dniu [...] września 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy L. G..
Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Starosta [...] umorzył powyższe postępowanie wskazując na zaistnienie przesłanki określonej w art. 102 ust.1 aa ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U z 2019 r., poz. 341 ze zm.), tj. stanu wyższej konieczności, wykluczającego zatrzymanie prawa jazdy.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Komendant Miejski Policji w S. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wymienionym na wstępie rozstrzygnięciu z dnia [...] listopada 2020 r. uznało, że odwołanie nie wywołuje skutków prawnych, gdyż Komendant Miejski Policji w S. nie jest stroną decyzji Starosty K., a zatem brak jest w jego przypadku legitymacji procesowej do złożenia odwołania. Powołując się na art. 28 k.p.a. oraz orzecznictwo, organ odwoławczy wywiódł, że uprawnionym do wniesienia odwołania jest każdy, kto ma w tym interes prawny, zaś o tym, czy podmiot ma w danej sprawie interes prawny stanowią przepisy prawa materialnego lub procesowego przyznające mu konkretne uprawnienia lub nakładające określone obowiązki, przy czym posiadania interesu prawnego nie można utożsamiać z obowiązkiem wykonywania określonych kompetencji.
Kolegium stwierdziło, że Komendant Miejski Policji działał w związku z przyznanymi mu kompetencjami jako organ, który ujawnił czyn polegający na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczaną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, nałożył na kierującego pojazdem prawomocny mandat karny za stwierdzone wykroczenie oraz skierował do Starosty informację o stwierdzonym naruszeniu przepisów ruchu drogowego. Komendant nie jest zatem podmiotem, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie, czyli podmiotem na który nałożono obowiązki lub któremu przyznano uprawnienia w drodze decyzji. O ile Komendant posiada niewątpliwie interes faktyczny w określonym załatwieniu sprawy administracyjnej, jako podmiot który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym i wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, o tyle brak jest po jego stronie interesu prawnego uprawniającego go do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu wydanej w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interesu prawnego nie można wywodzić z interesu faktycznego. Świadczy to o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, tj. braku legitymacji skargowej wnoszącego odwołanie.
Komendant Miejski Policji w S. zaskarżył opisane wyżej postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego sprawy, wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi Skarżący przywołał treść art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360) w świetle którego: "Do podstawowych zadań Policji należą, (...) ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania" i wskazał, że w niniejszej sprawie występuje obowiązek organu, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nadto obszernie opisał okoliczności, które w jego ocenie, potwierdzają, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do zastosowania instytucji odstąpienia od zatrzymania prawa jazdy, a tym samym - umorzenia prowadzonego postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy domagając się jej oddalenia podkreślił, że wydane przez niego postanowienie jest zgodne z prawem.
Pismem z dnia [...] marca 2021 r. Prokurator Regionalny w S. zgłosił swój udział w postępowaniu sądowym, jednocześnie wnosząc o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).
Dokonując w trybie uproszczonym kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej wskazane zasady, Sąd stwierdził, że akt ten odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi jest wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania.
Norma wynikająca z treści przepisu art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy, w przypadku wniesienia odwołania, do zbadania jego dopuszczalności. Dopuszczalność odwołania jest określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe - wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa.
Na gruncie niniejszej sprawy zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność - ze względów podmiotowych - odwołania wniesionego przez Komendanta Miejskiego Policji w S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. umarzającej postępowanie w przedmiocie zatrzymania stronie wszczętego postępowania L. G. prawa jazdy. Tak określony przedmiot zaskarżenia jednoznacznie zakreśla granice sprawy, w których to nie mieści się decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2020 r. Zawarte w powołanym przepisie art. 134 p.p.s.a. sformułowanie "sprawa" należy bowiem rozumieć, jako sprawę w znaczeniu materialnoprawnym, której granicę określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzjach administracyjnych stosunku prawnego, czyli identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność podstaw: prawnej i faktycznej. Decyzja stwierdzająca niedopuszczalność odwołania wobec braku przymiotu strony postępowania u podmiotu składającego odwołanie ma charakter ściśle procesowy, a zatem nie rozstrzyga o prawidłowości decyzji organu I instancji objętej odwołaniem.
Z tych też względów brak jest podstaw do stwierdzenia, aby zachodziła tożsamość spraw w znaczeniu materialnym pomiędzy decyzją Starosty [...], a zaskarżoną decyzją Kolegium. Obie decyzje zostały wydane na podstawie odmiennych przepisów prawa, co spowodowało, że różnią się od siebie nie tylko podstawą prawną, ale także i przedmiotem postępowania. W konsekwencji Sąd - w ramach posiadanych uprawnień - nie mógł objąć kontrolą decyzji organu I instancji, a tym samym odnieść się merytorycznie do argumentacji skargi kwestionującej zasadność zastosowania instytucji odstąpienia od zatrzymania prawa jazdy.
Przechodząc natomiast do oceny legalności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego odwołania, wskazać należy, że istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Komendantowi Miejskiemu Policji w S. przysługuje legitymacja do złożenia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy.
Na mocy art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Oznacza to, że uprawnienie do zainicjowania postępowania odwoławczego, a zatem rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji, posiada – co do zasady, o ile uprawnienia tego przepisy szczególne nie przyznają innym podmiotom, jak np. prokuratorowi, wyłącznie podmiot, który legitymuje się statusem strony postępowania.
Pojęcie strony postępowania normuje art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Z powyższego przepisu wynika wprost, że decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Jednakże stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli musi być wyprowadzony z konkretnej normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny powinien mieć przy tym charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony odwołującej się o jego istnieniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1807/19, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Innymi słowy rzecz ujmując - interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2018 r. sygn., akt I OSK 1574/16, dostępny j.w.).
Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.
Zdaniem Sądu, zgodzić należy się z organem odwoławczym, że Komendant Miejski Policji w S. na gruncie rozpoznawanej sprawy nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., który uprawniałby go do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy.
Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego który przesądzałby, że sprawa zatrzymania prawa jazdy dotyczy indywidualnego i własnego interesu prawnego czy obowiązku podmiotu wnoszącego przedmiotowe odwołanie, tj. Komendantowi Miejskiemu Policji w S.. Za taki przepis nie może być uznany powołany w skardze art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji. Regulacja ta określa zadania Policji, do których należy m.in. ochrona bezpieczeństwa i porządku prawnego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania. Wprawdzie Komendant ujawnił i zawiadomił Starostę o popełnieniu przez kierującego wykroczenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym, za które wystawił mandat karny, tym nie mniej powyższe czynności podejmował nie "we własnej sprawie administracyjnej" lecz "w interesie publicznym", wykonując prawa i obowiązki powierzone mu przez ustawodawcę.
Należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że posiadania interesu prawnego nie można utożsamiać z obowiązkiem wykonywania określonych kompetencji. Wypełnienie przez organy Policji obowiązków w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku prawnego nie czyni więc z Komendanta Miejskiego Policji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatrzymania prawa jazdy kierującemu.
Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie wszczęte zostało przez Starostę z urzędu, a stroną tego postępowania był wyłącznie L. G. (kierujący). Rola policji ograniczała się tylko do powiadomienia Starosty o zajściu przesłanek obligujących organ administracji do przeprowadzenia postępowania w trybie przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Jednakże okoliczność poinformowania Starosty o ujawnieniu naruszenia prawa przez kierującego nie przesądza o byciu stroną wszczętego postępowania administracyjnego. Również fakt doręczenia Komendantowi Miejskiemu Policji decyzji organu I instancji nie przyznaje statusu strony.
Decyzja umarzająca postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy odnosi się bezpośrednio do indywidualnej sytuacji kierującego (tj. przysługującego mu uprawnienia), a zatem dotyczy wyłącznie jego interesu prawnego. Nie sposób natomiast przyjąć, aby w jakikolwiek sposób oddziaływała na prawa czy obowiązki Komendanta Miejskiego Policji, a tym samym wywierała wpływ na jego sferę materialnoprawną. Decyzja Starosty nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia odnoszącego się bezpośrednio do sytuacji Skarżącego. Sąd nie stwierdził istnienia normy prawnej, która kreowałaby u podmiotu ujawniającego naruszenie z art. 135 ust. 1 pkt 1a Prawa o ruchu drogowym interes prawny wymagający ochrony. Sam skarżący również takiej normy nie powołał, gdyż jej źródłem - jak już wyżej wywiedziono - nie może być przepis kompetencyjny, tj. określający zadania Policji.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro Komendant Miejski Policji w S. nie mógł być stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, to zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez niego odwołania od decyzji organu I instancji umarzającej to postępowanie.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych przez Skarżącego argumentów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, a które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił - na podstawie art. 151 p.p.s.a.