Uzasadnienie
Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r., nr[...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82, art. 84 ust. 2 i art. 85 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. A. A., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia pod nazwą "[...]
Od ww. decyzji odwołało się S., które wcześniej złożyło do Wójta Gminy wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu - na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Wójt Gminy nie wydał postanowienia odmawiającego dopuszczenia ww. Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.
W odwołaniu S. wniosło o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i wyeliminowanie z obrotu prawnego, ewentualnie o ponowne rozpoznanie sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 31, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 66 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium, po przytoczeniu treści przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, podało, że z przepisu tego wynika, iż organizacja społeczna może występować tylko w sprawie dotyczącej innej osoby. Bowiem istotą udziału organizacji społecznej zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowo administracyjnym, nie jest zaspokojenie "partykularnych interesów" samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Powinność działania na rzecz innej osoby (osób) w interesie publicznym (zbiorowym) organizacji społecznej wynika już z samej istoty tej organizacji. Stowarzyszenie dla uzasadnienia swojego wniosku powinno zatem przedłożyć dowody wskazujące, że działa na rzecz innej osoby względnie osób. Kolegium wskazało, że S. ma swoją siedzibę na terenie gminy B., a w rozpatrywanej sprawie występuje przeciwko decyzji Wójta Gminy B. Nie przedkłada przy tym żadnych dowodów na to aby działało na rzecz innej osoby względnie osób.
Nadto z akt sprawy nie wynika aby przeciwko planowanej inwestycji p.n. "[...] " protestowali mieszkańcy gminy B. Zdaniem Kolegium nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którą Kolegium byłoby niejako automatycznie zobligowane do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną. S. nie wskazało mandatu społeczności gminy Będzino do występowania przeciwko budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie gminy B. Trudno też się dopatrzyć interesu społecznego w zwalczaniu budowy alternatywnych źródeł zaopatrzenia energetycznego. Przeciwnie, to właśnie w interesie społecznym leży dywersyfikacja struktury wytwarzania energii elektrycznej poprzez wprowadzenie m.in. odnawialnych źródeł energii (siłowni wiatrowych). Poprawa efektywności energetycznej jest obecnie priorytetem w polityce i gospodarce energetycznej.
Oznacza to, że wnioskujące Stowarzyszenie nie spełnia przesłanek uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, o których mowa w art. 31 § 1 K.p.a., zatem nie może się domagać uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wyeliminowania z obrotu prawnego, ewentualnie ponownego rozpoznania sprawy.
Dalej Kolegium podało, że w jego ocenie organ I instancji, prowadząc postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uczynił to z poszanowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa materialnego i przepisów proceduralnych określonych Kodeksem postępowania administracyjnego. Zasadniczym elementem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko są konsultacje społeczne poprzez zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu w przypadku, gdy jest sporządzany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z punktu widzenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Podważenie takiego dowodu jest generalnie możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów, bądź poprzez przedłożenie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami.
Nie może być uznane za wystarczające (pociągające za sobą potrzebę prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego np. poprzez sporządzenie na koszt publiczny dodatkowych ekspertyz), samo twierdzenie strony skarżącej, że w jej ocenie, wykonany raport jest wadliwy. Zdaniem Kolegium nie może ono dokonywać merytorycznej oceny raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, może tylko skontrolować ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Dlatego też zastrzeżenia składane do raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być poparte np. kontrraportem lub ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na wady raportu. Powinno to nastąpić w postępowaniu przed organem I instancji, a nie dopiero w postępowaniu odwoławczym.
W ocenie Kolegium, raport o oddziaływaniu na środowisko wraz z aneksem -odpowiada wymaganiom jakie stawia przepis art. 66 ustawy środowiskowej i prawidłowo został przyjęty przez organ I instancji jako podstawa ustaleń faktycznych. Organ odniósł się szczegółowo do wymogów przewidzianych w art. 66 ustawy środowiskowej. W raporcie znalazło się uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko. Wszystkie wymagane prawem elementy zostały opisane prawidłowo i w sposób wyczerpujący. Autorzy raportu określili przewidywane oddziaływanie wybranego wariantu na środowisko, w tym na powietrze, klimat akustyczny, wody podziemne powierzchniowe, gospodarkę odpadami, powierzchnię ziemi, krajobraz, gleby, ludzi, rośliny, zwierzęta, obszary Natura 2000 oraz zabytki dobra kultury, zarówno w fazie realizacji, jak i w fazie eksploatacji, a także fazie likwidacji.
Organ opisał przewidywane działania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 9 ustawy. Projektowane siłownie wiatrowe oraz towarzysząca im infrastruktura usytuowane będą poza granicami obszarów na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.). Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest także poza granicami obszarów objętych programem Natura 2000. Uwzględniając lokalizację inwestycji w znacznej odległości od obszarów podlegających ochronie, a także mając na uwadze wyniki uzyskane w trakcie monitoringu przed realizacyjnego, należy stwierdzić, że nie przewiduje się znacząco negatywnego wpływu realizacji inwestycji na etapie budowy i eksploatacji na obszary Natura 2000.
Według Kolegium, raport jest rzetelny, spójny i nie zawiera niejasności i nieścisłości. Zakres raportu jest dostosowany do charakteru i wielkości oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko. Raport sporządzony jest ze szczegółowością odpowiadającą rozwiązaniom na etapie koncepcji. W związku z powyższym, na tym etapie postępowania administracyjnego, przedstawione w raporcie obliczenia należy uznać za wystarczające. Niezależnie od powyższego inwestor jest zobowiązany do prowadzenia pomiarów wielkości emisji zgodnie z przepisami szczególnymi w tym zakresie. Przedstawiono też w treści decyzji wyniki analizy oddziaływania inwestycji na stan akustyczny, która wskazała jednoznacznie, że dla przyjętych założeń i warunków, eksploatacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie będzie powodować przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku na najbliższych terenach podlegających ochronie akustycznej.
Kolegium podkreśliło, że raport został pozytywnie zaopiniowany przez organy współdziałające, co do jego kompletności i merytorycznej poprawności. Dlatego też, podnoszone wobec raportu zarzuty nie podważyły skutecznie jego merytorycznych ustaleń. Nie podważyły wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę wymagane w danym zakresie przedmiotowym wiadomości specjalne, w szczególności z zakresu poszczególnych dyscyplin naukowych, np. chemii, fizyki czy biologii. Raport wraz z aneksem został sporządzony zgodnie z art. 66 ustawy środowiskowej. Zasadnie więc organ wskazał, że raport opisuje jedynie główne cechy charakterystyczne przedsięwzięcia i zawiera informacje wymagane, możliwe do przedstawienia na obecnym etapie realizacji inwestycji. Raport dotyczący oceny środowiska jest wiarygodny, sporządzony został przez szeroki zespół specjalistów z różnych dziedzin wiedzy, który w sposób wnikliwy i w szerokim zakresie zbadał czy przedmiotowa inwestycja wpłynie niekorzystnie na środowisko. Na obecnym etapie postępowania dowodowego raport oraz zgromadzone dokumenty w sprawie dają podstawę do dania inwestorowi decyzji środowiskowej.
Reasumując Kolegium wskazało, że organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponadto organ zapewniły udział stron w postępowaniu oraz udział społeczeństwa, ustosunkowały się tez do złożonych wniosków i uwag, w toku postępowania i przed wydaniem decyzji.
Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez S., które wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i orzeczenie co do istoty sprawy.
W skardze zarzucono naruszenie:
- 1. art. 31 §1 K.p.a. w związku z art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez błędne rozpatrzenie udziału Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu wyłącznie w odniesieniu do art. 31 §1 K.p.a. z pominięciem art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu, wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony,
- 2. art. 7 i 77 K.p.a., poprzez naruszenie przez organy obu instancji przepisów zobowiązujących je do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia,
- 3. art. 8, art. 9 oraz art. 11 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek,
- 4. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów zobowiązujących go do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia, albowiem organ odwoławczy nie dokonał samodzielnej i wnikliwej oceny przedłożonego materiału, a w zasadzie zaniechał takowej oceny opierając swoje rozstrzygnięcie na materiale nierzetelnym, stronniczym i niekompletnym. W tym zakresie organ drugiej instancji zaniedbał swój obowiązek rozpoznania sprawy w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozpoznania, także z ewentualnym uzupełnieniem postępowania dowodowego, np. o ewentualną opinię bezstronnych biegłych czy przedstawienia obiektywnych źródeł informacji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ odwoławczy uzasadniając zaskarżoną decyzję ograniczył się jedynie do powielenia argumentacji Inwestora zawartej w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sporządzonego na postawie nierzetelnego materiału, bezkrytycznie przyjmując tenże raport i nie przedstawiając żadnego dowodu na poparcie twierdzenia, że zarzuty Stowarzyszenia wobec raportu stanowią jedynie gołosłowne zastrzeżenia,
- 5. art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a., poprzez brak działania ze strony organów obu instancji zmierzającego do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nadto pobieżne odniesienie się do zarzutów zgłoszonych przez skarżące Stowarzyszenie, bez wskazania jakichkolwiek innych dowodów, poza raportem inwestora, uzasadniających twierdzenie, że nie zaistniały warunki do odmowy zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia,
- 6. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący oraz przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego,
- 7. art. 66a K.p.a., poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie niekompletnej dokumentacji, prowadzonej niezgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, brak w dokumentacji obowiązkowej części akt sprawy, tj. metryki sprawy wraz z dokumentami, do których odsyła i która winna być na bieżąco aktualizowana,
- 8. art. 77 K.p.a. oraz art. 37 i 85 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak odniesienia się w pełni przez organ I i II instancji do wniosków i uwag złożonych przez Stowarzyszenie w ramach zapewnienia udziału społeczeństwa,
- 9. art. 77 K.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dotyczącego raportu oddziaływania i całej dokumentacji sprawy,
- 10. art. 106 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z faktu, że uzgodnień z innymi organami dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, co tym samym oznacza, że do trybu wyrażania stanowiska przez inny organ, jak również zawiadamiania stron o rozstrzygnięciach zapadłych w następstwie zajęcia stanowiska przez właściwe organy winna mieć zastosowanie forma pisemna, co w konsekwencji oznacza, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] r. wydana została z naruszeniem art. 10 w związku z 106 K.p.a., poprzez nie zawiadomienie stron o wystąpieniu Wójta do organów uzgadniających (Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska) o zajęcia stanowiska w sprawie, w tym w szczególności nie zawiadomienie o możliwości wniesienia ewentualnych środków zaskarżenia bądź wypowiedzenia się w sprawie w stosunku do wydanych w procedurze wyrażania stanowiska postanowień,
- 11. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji, brak wskazania przyczyn nieuznania poszczególnych dowodów, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji, brak sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, powtarzając część argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a.").
Na wstępie wskazać należy na niekonsekwencję Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprowadzającą się do sprzeczności motywów uzasadnienia z rozstrzygnięciem, na co trafnie wskazano w skardze. Mianowicie w uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdza, że skarżące Stowarzyszenie nie spełnia przesłanek uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, o których mowa w art. 31 § 1 K.p.a. Mimo tego Kolegium nie umarzyło postępowania odwoławczego, lecz orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W takiej sytuacji należałoby uznać, że Kolegium rozpatrzyło odwołanie podmiotu, któremu nie przysługują prawa strony w prowadzonym postępowaniu. Rozpatrzenie odwołania nie pochodzącego od strony postępowania nosi cechy rażącego naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Jednakże Sąd wziął pod uwagę, że podstawę wniosku skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia stanowił również przepis art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Kolegium, w kontekście tego przepisu, rozpatrywało uprawnienia skarżącego Stowarzyszenia do działania w prowadzonym postępowaniu. Niepełne rozpatrzenie wniosku niewątpliwie stanowi naruszenie art. 44 ww. ustawy, jednak powoduje, że Sąd nie może jednoznaczne ustalić jakie jest stanowisko Kolegium co do statusu skarżącego Stowarzyszenia w postępowaniu. Z tego względu Sąd uznał, że opisane uchybienie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, tak aby ponownie rozpatrując sprawę Kolegium w pełnym zakresie ustosunkowało się do wniosku strony skarżącej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia przez Sąd opisanej powyżej wady decyzji Kolegium, uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, jednocześnie czyni zbędnym, gdyż byłoby to przedwczesne, odniesienie się przez Sąd do zarzutów sformułowanych w skardze. Nie jest bowiem wiadomo czy odwołanie wniesione przez stronę skarżącą zostanie rozpatrzone, czy też Kolegium umorzy postępowanie odwoławczej. Jeżeli Kolegium rozpatrzy odwołanie i utrzyma w mocy decyzję organu I instancji wówczas otworzy się droga do merytorycznego badania zarzutów skargi.
Ponadto Sąd uznał za zasadne wskazać, opierając się na uregulowanej w przepisie art. 134 § 1 P.p.s.a. zasadzie nie związania sądu granicami skargi, na dostrzeżoną wadę zaskarżonej decyzji, tj. pominięcie w toku postępowania odwoławczego stron, które brały udział w postępowaniu przed organem I instancji. Z nadesłanych Sądowi akt administracyjnych wynika, że Kolegium swoją decyzję doręczyło skarżącemu Stowarzyszeniu, natomiast brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, że pozostałym stroną postępowania doręczono zaskarżoną decyzję lub powiadomiono o jej wydaniu. Brak udziału stron w postępowaniu odwoławczym, i to niezależnie od tego czy odwołanie zostanie rozpatrzone, czy też postępowanie odwoławcze umorzone, stanowi przesłankę wznowieniową określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. A to z kolei oznacza, że Sąd zobowiązany jest uchylić decyzję wydaną z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania – zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe rozważanie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana została z istotnym naruszeniem art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 10 § 1, art. 11 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c P.p.s.a., skargę uwzględnił i w pkt I wyroku zaskarżoną decyzję uchylił. W punkcie II wyroku Sąd orzekł na podstawie art.152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w tym dokonania własnych ustaleń w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy.