Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 ze zm.) odmówił ujawnienia w opieracie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...], gmina [...], zmian zgłoszonych przez Nadleśnictwo [...] wnioskiem z dnia [...] r., który wpłynął do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] r.
W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że przedmiotem wniosku było dokonanie zmian danych ewidencji gruntów i budynków w działkach o nr 33 i 43 położonych w obrębie [...], polegających na zmianie użytku gruntowego "tereny różne" na użytek gruntowy "las" o łącznej powierzchni 1,34 ha. Jednak w związku z tym, że wymieniona powierzchnia [...] ha w planie urządzania lasu Nadleśnictwa [...] zatwierdzonego decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] r. zawiera się w powierzchni gruntów nieleśnych - tereny różne, organ uznał, że dokonanie zmiany w tym zakresie w ewidencji gruntów i budynków nastąpiłoby wbrew ustaleniom planu urządzania lasu i w sprzeczności z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach i art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] złożył od tej decyzji odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] podnosząc, że organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 23 ust. 1 ustawy o lasach. Przepisy te stanowią zasadę powszechności i priorytetu danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Plan urządzenia lasu jest podstawowym planem gospodarczym, obowiązującym w okresie 10-letnim. Z tego powodu w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach przewidziano możliwość jego aneksowania, które to może jednak odbywać się wyłącznie w oparciu o dane z powszechnej ewidencji rutenów z uwagi na treść art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a przepis ten nie przewiduje w tym zakresie żadnych odstępstw. Zdaniem odwołującego się, przyjęcie stanowiska organu I instancji prowadziłoby do sytuacji, w której dane z planu urządzenia lasu są wiążące dla powszechnej ewidencji i nie można jej zmieniać, natomiast w planie nie można by zrobić żadnych zmian bez zmiany w ewidencji.
Takie rozwiązanie uniemożliwiłoby dokonywanie przez całe lata jakichkolwiek zmian w zakresie zalesień, wylesień i innych zmian dotyczących granic i powierzchni lasów. Nadleśniczy powołał się także na rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który nakłada na starostów obowiązek dokonywania zmian w ewidencji bez wyjątków w odniesieniu do lasów i ujawnienia rzeczywistych użytków występujących na gruncie.
W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], decyzją z dnia [...] r., nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając dokonane rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść przepisów stanowiących podstawę swojej decyzji i stwierdził, że w obowiązującym planie urządzenia lasu, zatwierdzonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] r., nr [...] będące przedmiotem sprawy grunty wykazane są jako grunty nieleśne - tereny różne. Żądanie zatem, ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków, nowego zasięgu użytku "las" jest niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu i w związku z tym z wymogami wynikającymi z treści art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach.
Zdaniem organu odwoławczego, w świetle aktualnych przepisów, staje się oczywiste, że najpierw musi zaistnieć plan urządzenia lasu, aby ustalenia w nim zawarte mogły być uwzględnione w ewidencji gruntów. Organ nie podzielił stanowiska odwołującego się Nadleśnictwa, że przedstawiona wykładnia przepisów skutkować może brakiem możliwości, przez całe lata, dokonywania jakichkolwiek zmian w zakresie zalesień, wylesień i innych dot. granic i powierzchni lasów. Wnioski nadleśnictw o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków zmian danych ewidencyjnych w wyniku zalesień i wylesień oparte są, jak wynika z treści art. 18 ustawy o lasach, właśnie o ustalenia planu urządzenia lasu, które zgodnie z treścią art. 20 ust.2 tej ustawy, należy uwzględnić w urzędowej ewidencji gruntów i budynków.
Jako niezasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 23 ust. 1 ustawy o lasach. Obowiązek zgłaszania prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków wszelkich zmian danych objętych tą ewidencją i dostarczenia mu odpowiednich dokumentów (art. 22 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), może być zawsze zweryfikowany przez ten organ w trybie art. 22 ust. 3 w/w ustawy i §47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez żądanie, jeśli uzna to za konieczne, dodatkowych dowodów - w tym przypadku, aktu prawnego potwierdzającego zmianę planu urządzenia lasu.
W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dopóki ustalenia planu urządzenia lasu dla spornych gruntów nie będą zmienione lub uzupełnione, wniosek Nadleśnictwa o ujawnienie zmiany danych ewidencyjnych dotyczących granic i powierzchni lasu, nie może być uwzględniony.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniósł, w imieniu S. P. -[...], Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem strony skarżącej, kwestionowana decyzja nie uwzględnia art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 3 ust. 1 ustawy o lasach, które to przepisy są efektem zasady powszechności i priorytetu danych zawartych w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Plan urządzenia lasu jest podstawowym planem gospodarczym, obowiązującym w danym okresie 10-letnim w każdym nadleśnictwie. Z uwagi na tak długi okres jego obwiązywania art. 21 ust. 1 ustawy o lasach przewidział możliwość jego aneksowania. Może się ono jednak odbywać wyłącznie w oparciu o dane z powszechnej ewidencji gruntów z uwagi na treść art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Stanowisko organów obu instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której dane z planu urządzenia lasu są wiążące dla powszechnej ewidencji i nie można jej zmieniać, ale w planie nie można zrobić żadnych zmian bez zmiany w ewidencji.
Takie rozwiązanie uniemożliwiałoby dokonywanie jakichkolwiek zmian w zakresie zalesień, wylesień i innych zmian dotyczących granic i powierzchni lasów. Również rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nakłada na Starostę obowiązek dokonywania zmian w ewidencji bez wyjątków w odniesieniu do lasów i ujawnienia rzeczywistych użytków występujących na gruncie.
Według skarżącego, powołanie się na art. 20 ust. 2 ustawy o lasach jest bezzasadne. Przepis ten obowiązuje od 1997 r. i przez szereg lat nikt nie kwestionował dotychczasowej praktyki dokonywania zmian ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wnioskami nadleśnictwa. Celem tego przepisu była ochrona lasów przez zmniejszaniem ich powierzchni, a nie przed zwiększaniem. Użyte przez ustawodawcę w art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o lasach wyrażenie "uwzględnia się" ma na celu ochronę gruntów leśnicy prze ich pomniejszeniem. Identyczny przepis dotyczy tworzenia planów zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy o lasach) i nikt nie dokonywał jego odmiennej interpretacji. Tworzone plany zagospodarowania przestrzennego przewidywały do zalesień różnego rodzaju grunty - rolne, tereny różne, itp., i tak jest do chwili obecnej. Taka interpretacja jest racjonalna, logiczna i celowa. Na poparcie swych wywodów skarżący powołał się na stanowisko Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wyrażone w piśmie z dnia [...] r., nr [...] oraz na treść art. 36 ustawy o lasach, który wprost nakazuje przeznaczać grunty do zalesienia w planach zagospodarowania przestrzennego mimo braku dla nich planu urządzenia lasów.
Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Kontrola zaskarżonej decyzji przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przeprowadzana jest w oparciu o kryterium zgodności tej decyzji z prawem.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy administracji publicznej obu instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zmianami) w związku z art. 20 ust. 2 z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 ze zmianami), ani przepisów postępowania administracyjnego w takim stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Aktem o charakterze generalnym, regulującym kwestię ewidencji gruntów i budynków, jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne
Zgodnie z art. 20 ust. 3a tej ustawy, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.
Ustawa o lasach w art. 20 ust. 2 wskazuje jako zasadę, że dla powszechnej ewidencji gruntów i budynków, przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "las", wiążące znaczenie mają ustalenia planów urządzenia lasów dotyczące ich granic i powierzchni. A contrario, nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które to nie wynikają z planu urządzenia danego lasu.
Wskazany art. 20 ust. 2 należy uznać jako przepis szczególny, stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Ma on jednak odpowiednie umocowanie, wynikające bezpośrednio z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Podstawą zmiany w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do lasów winien być zatem bądź to nowy plan urządzenia lasu, bądź też aneks do tego planu, który w istocie stanowi decyzję zmieniającą decyzję zatwierdzającą ten plan.
Wbrew zarzutom skargi, z treści wskazanych przepisów nie wynika brak możliwości dokonywania zmian w planach urządzenia lasu bez dokonania zmian w ewidencji. Art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi tylko o niemożności swobodnych zmian w zakresie ustalenia granic i powierzchni lasu, które nie są zgodne z planem urządzenia lasu.
Co do zmiany granic i charakteru pozostałych gruntów zastosowanie mają ogólne zasady wynikające z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W tym zakresie odpowiednie organy Lasów Państwowych mają nie tylko prawo ale i obowiązek zgłaszać organowi wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, zgodnie z przepisami dotyczącymi powszechnej ewidencji gruntów i budynków korzystając w tym zakresie również z prowadzonych przez nadleśnictwa specjalistycznych ewidencji gruntów będących w zarządzie Lasów Państwowych.
Jeśli chodzi o kwestie związane z następującymi zalesieniami, wylesieniami i zmianami dotyczącymi granic i powierzchni lasów, to sprawy te powinny wynikać właśnie z planu urządzenia lasu. Zgodnie z §3 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu, którym w części planistycznej planu urządzenia lasu określa się właśnie m.in. grunty przeznaczone do zalesienia, odnowienia oraz do wylesień z tytułu zmian przeznaczenia gruntu.
Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów odzwierciedla więc, w oparciu o dokumenty, istniejący stan faktyczny. Z kolei plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, a więc określa możliwość zagospodarowania gruntów w przyszłości.
W niniejszym przypadku dokumentem stanowiącym podstawę zmian wpisu do ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu jest plan urządzenia lasu sporządzony dla Nadleśnictwa [...], zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] r.
Reasumując, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo dokonał interpretacji obowiązujących przepisów prawa, swoje stanowisko w sposób wyczerpujący przedstawił w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z art. 107 Kpa, w związku z czym Sąd nie podzielił zarzutów skargi, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Oznacza to, że skoro skarga okazała się niezasadna, to na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlegać musiała oddaleniu.