Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. K. W. [...] ("strona", "skarżąca") zwróciła się do S. C. Ś. o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka.
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), art. 15b oraz art. 3 pkt 11 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497, dalej: "rozporządzenie RM"), art. 15 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"), § 1 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2009 r.
Nr [...] w sprawie utworzenia jednostki budżetowej Gminy Miasto S. pn. S. C. Ś. oraz uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. i uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie nadania statutu S. C. Ś. odmówiono stronie przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka na dziecko - N. C..
W uzasadnieniu wskazano, że z dołączonego do wniosku zaświadczenia lekarskiego wynikało, że strona pozostawała pod opieką medyczną dopiero od [...] tygodnia ciąży.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 15b ust. 5 u.ś.r. zapomoga, o której mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu.
Decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15b ust. 1 - 6 u.ś.r., po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ("SKO", Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium przytoczyło treść przepisów, na których się oparło.
W uzasadnieniu SKO wskazało, że strona przedstawiła zaświadczenie wystawione przez położną, z którego wynikało jednoznacznie, że pozostawała pod opieką medyczną dopiero od [...] tygodnia ciąży. Tym samym, określony w art. 15b ust. 5 u.ś.r. wymóg pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, w przypadku strony, nie został spełniony.
Organ odwoławczy wskazał, że strona podniosła, że o ciąży dowiedziała się w 12 tygodniu ciąży. Nie przedstawiła jednak żadnych dowodów, np. od lekarza ginekologa sprawującego nad nią opiekę, potwierdzających wystąpienie przyczyn zdrowotnych mogących obiektywnie usprawiedliwiać trudności we wcześniejszym rozpoznaniu ciąży. Strona nie przedstawiła argumentów na zaistnienie czynników zewnętrznych, niemożliwych do pokonania, które uniemożliwiły jej wcześniejsze zgłoszenie się do lekarza.
SKO dodało, że art. 15b u.ś.r. podlega ścisłej wykładni, a podejmowane na jego podstawie decyzje nie mają charakteru uznaniowego. Zatem, bezwzględnym warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest przedłożenie przez ubiegającą się kobietę zaświadczenia wystawionego przez lekarza lub położną potwierdzającego, że pozostawała ona pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży.
Mając zatem na uwadze, że strona nie dopełniła obowiązku poddania się w ustawowym terminie opiece właściwego ze względu na ciążę lekarza lub położnej, a także z uwagi na brak szczególnych okoliczności uzasadniających jego niedopełnienie, zasadnym, w ocenie Kolegium, było orzeczenie o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wskazała, że do 12 tygodnia ciąży nie miała żadnych objawów ciąży, wykonała test, ponieważ spóźniał jej się okres. Po wyniku pozytywnym umówiła się prywatnie do lekarza ginekologa. Z racji okresu okołoświątecznego, termin wizyty wyznaczono na dzień [...] stycznia 2020 r. Na tej wizycie potwierdzono ciążę.
Skarżąca dodała, że nie była w stanie iść do lekarza wcześniej, było to od niej zależne, bo nie wiedziała o ciąży.
Końcowo strona podkreśliła, że nie powinna być dyskryminowana, a Konstytucja zapewnia równość i szczególną ochronę dla matek. Dziecko się urodziło a ona nie jest gorszą matką z tego powodu, że później dowiedziała się o ciąży.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pismem z [...] kwietnia 2021 r. Prokurator Regionalny w S. (Prokurator) zgłosił swój udział w postępowaniu. Oświadczył, że popiera skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że żaden przepis u.ś.r. nie określa w sposób jednoznaczny skutków prawnych sytuacji, w której kobieta ubiegająca się o zapomogę z tytułu urodzenia żywego dziecka poddała się opiece medycznej po 10 tygodniu ciąży. Brak w ustawie takiej regulacji nie oznacza jednak, że kobieta, która poddała się opiece medycznej dopiero po 10 tygodniu ciąży, a następnie urodziła dziecko, powinna być automatycznie - niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - pozbawiona prawa do ww. zapomogi. Nie można z sytuacji takiej wywieść wniosku o istnieniu bezwzględnego zakazu przyznania przedmiotowej zapomogi. W pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i dziecka, może bowiem pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym, niż określony ustawie, ze względu na niezależne od niej czynniki. Mogą to być w szczególności czynniki o charakterze biologicznym, np. brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie bądź faktycznym, np. brak możliwości zarejestrowania się na badania lekarskie lub poddania się badaniu lekarskiemu w odpowiednim terminie.
Dalej, Prokurator podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt SK 2/16 (Dz. U. z 2016 r. poz. 2204), orzekł, że art. 15b ust. 5 u.ś.r. rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem m.in., że "wynik wykładni celowościowej w większym stopniu realizuje prawo wyrażone w art. 71 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji i jest przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając więc na uwadze zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana z zastosowaniem techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można było w procesie wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. poprzestać na wykładni językowej.
Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń, co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji". Trybunał wskazał przy tym ponadto, że art. 15b ust. 5 u.ś.r. interpretowany w kontekście deklarowanych przez ustawodawcę celów oraz w świetle prawa do pomocy władz publicznych wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji - powinien być rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych.
Skoro zatem do wniosku o przyznanie prawa zapomogi w niniejszej sprawie strona przedstawiła zaświadczenie lekarskie wskazujące na pozostawanie przez nią pod opieką lekarską od [...] tygodnia ciąży, organ winien wykazać aktywność w zakresie prowadzonego postępowania, zmierzając do dokładnego wyjaśnienia, z jakich przyczyn doszło do uchybienia terminowi.
Nadto Prokurator wskazał, że odstępując od przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie przyczyn niedochowania przez stronę terminu określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. organ administracji wydał przedwczesną decyzję, naruszającą art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Prokuratora, organy naruszyły również zasady wyrażone w art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., 10 § 1 k.p.a. oraz 79a § 1 k.p.a.
Wobec powyższego, zdaniem Prokuratora konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.
Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie wyjaśnić należy, że rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Przedmiotem skargi stała się decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka.
Stosownie do art. 15b ust. 1 u.ś.r., z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1000 zł na jedno dziecko.
Zgodnie z art. 15b ust. 5 zapomoga, o której mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, przy czym pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6).
Literalne brzmienie powołanych przepisów wskazuje, że prawo do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje osobom uprawnionym pod warunkiem pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Taką wykładnię przepisów przyjęły organy orzekające w tej sprawie, co skutkowało, po uprzednim ustaleniu przekroczenia przez skarżącą terminu określonego w art. 15b ust. 5 ww. ustawy, odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.
Podkreślenia wymaga, że stosowanie przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r., uzależniającego prawo do przyznania zapomogi z tytułu urodzenia dziecka od pozostawania kobiety pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży do porodu, było przedmiotem licznych wyroków sądów administracyjnych. W wydanych orzeczeniach sądy podkreślały, że uregulowanie art. 15b ust. 5 u.ś.r., co prawda wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety w ciąży opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tego przepisu nie można tracić z pola widzenia rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej w całym okresie ciąży. Przy tym, przy stosowaniu art. 15b ust. 5 u.ś.r. zachodzi konieczność dokonania przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece.
Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować, określonego przepisem art. 15b ust. 5, terminu poddania się opiece medycznej. Przyczyn niezależnych od woli kobiety należy upatrywać w szczególności w braku możliwości rozpoznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania zdrowotne i fizjologiczne (por. wyroki: WSA w Białymstoku z 24 września 2015., II SA/Bk 509/15, wyrok WSA w Warszawie z 5 stycznia 2015 r., I SA/Wa 3089/15, wyrok WSA w Lublinie z 30 września 2014 r., II SA/Lu 690/13).
Przyjęty przez sądy kierunek wykładni art. 15 b ust. 5 u.ś.r. uwzględniający również cel ustawy, którym jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzgledniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji, znalazł potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. akt SK 2/16 (OTK 2016/92), w którym stwierdzono, że art. 15b ust. 5 u.ś.r. rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślono, że, mając na względzie cel ustawy, uzależnienie prawa do jednorazowej zapomogi od dotrzymania terminu wskazanego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. służy przede wszystkim ochronie zdrowia matki i dziecka.
Cel ten nie jest jednak realizowany, gdy przepis art. 15b ust. 5 u.ś.r. interpretowany jest w sposób uniemożliwiający przyznanie świadczenia, w sytuacji gdy określony w nim termin nie został dochowany z przyczyn niezawinionych przez kobietę.
Uwzględniając stanowisko orzecznictwa oraz TK, należy zatem uznać, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni art. 15 b ust. 5 u.ś.r., jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie, może prowadzić do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży, dyskryminując te spośród nich, które z powodów zdrowotnych, niezależnych od ich woli nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy przewidzianej przez ustawodawcę w art. 15 b ust. 5 ww. ustawy. Sytuacja taka stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących czy też faworyzujących.
Zdaniem Sądu, wykładni omawianego przepisu należałoby zatem dokonywać w świetle przywołanej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), w związku z konstytucyjną zasadą uwzględniania dobra rodziny i wynikającym z niej nakazem udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).
Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r., która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną opieką medyczną.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 15 tygodnia ciąży, czyli po terminie określonym w art. 15 b ust. 5 u.ś.r. Podkreślenia jednak wymaga, że brak pozostawania pod opieką medyczną skarżąca wykazywała przyczynami od niej niezależnymi, gdyż do 12 tygodnia ciąży nie miała żadnych objawów ciąży. W 12 tygodniu ciąży wykonała test ciążowy, który dał wynik pozytywny. Tego samego dnia umówiła się prywatnie do lekarza ginekologa, jednakże z uwagi na okres świąteczno-noworoczny termin wizyty został wyznaczony dopiero na [...] stycznia 2020 r. W dniu [...] stycznia 2020 r. na wizycie lekarskiej potwierdzono ciążę.
Dodatkowo, skarżąca podnosiła, że od dnia stwierdzenia ciąży pozostawała pod stałą opieką lekarską, co potwierdziła stosownym zaświadczeniem. Okoliczność ta jednak nie została w niniejszej sprawie uwzględniona. Organy poprzestały bowiem na literalnej wykładni powołanego przepisu, stanowiącego podstawę prawną podjętych rozstrzygnięć.
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że organ odwoławczy dokonał wadliwej interpretacji art. 15 b ust. 5 u.ś.r., a w rezultacie niezasadnie odmówił przyznania skarżącej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka.
Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie uwzględnienie przedstawionego w niniejszym wyroku stanowiska.
Uznając zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego – art. 15 b ust. 5 u.ś.r., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.