Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 9 ust.1 pkt 14 lit.b, art.2 ust.1 pkt 2 oraz art.71 ust.1 pkt 2 lit.e oraz art. 71 ust.3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz.415 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia", odmówił Z.C. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż na podstawie akt sprawy ustalił, że w dniu [...] Z.C. zarejestrował się jako osoba bezrobotna. W dniu rejestracji do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych przedłożył tylko świadectwo zwolnienia z Zakładu Karnego w [...], z którego wynikało, iż był pozbawiony wolności od dnia [...] do [...] oraz przedłożył zaświadczenie o wykonywaniu pracy podczas odbywania kary pozbawienia wolności w okresach:
- 1. [...]
W dniu [...] Z.C. dostarczył informacje o uzyskiwanym dochodzie brutto w trakcie odbywania kary pozbawienia wolności w latach [...]. Wykazane kwoty stanowiły podstawę do odprowadzenia składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy.
Na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy o promocji zatrudnienia prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, między innymi, wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Jak wynika z zaświadczenia o wykonywaniu pracy z Zakładu Karnego [...], w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (tj. od [...] do [...] r.) Z.C. nie pracował.
Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym z zakładów karnych i aresztów śledczych, zarejestrowanym w okresie 30 dni od dnia zwolnienia, jeżeli suma okresów, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 2, przypadających w okresie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności oraz wykonywania pracy w okresie pozbawienia wolności wynosiła co najmniej 365 dni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę przed pozbawieniem wolności oraz 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę w okresie pozbawienia wolności.
Według organu, w okresie 18 miesięcy przed pozbawieniem wolności tj. od [...] do [...], Z.C. nie wykonywał żadnej pracy, a w całym okresie pozbawienia wolności okresu uprawniającego do zasiłku udokumentował [...].
W związku z tym, iż w okresie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności Z.C. nie był zatrudniony, a pracował tylko w okresie pozbawienia wolności, istnieje podstawa do odmowy przyznania prawa do zasiłku.
Od powyższej decyzji Z.C. odwołał się, podnosząc, że decyzja jest krzywdząca, bowiem był zatrudniony w czasie odbywania kary pozbawienia wolności ponad 5 lat, ale, pomimo usilnych starań, w ostatnim okresie odbywania kary pracy nie uzyskał.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne, całościowe rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, a organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny identyczny z tym jaki ustalił organ I instancji.
Badając uprawnienia skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych organ odwoławczy przede wszystkim wskazał, iż kwestie te reguluje obecnie ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepisy tego aktu prawnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego traktowania oraz rozstrzygania o problematyce uregulowanej ustawą.
Zdaniem organu, w przypadku strony ma zastosowanie przepis prawa materialnego zawarty w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. e ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za prace.
Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, iż okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji (rejestracja w dniu [...]), w przypadku skarżącego, liczony jest od [...] do [...] i w tym przedziale czasowym badane są okresy zatrudnienia i wysokości wynagrodzenia osiągane przez skarżącego podczas zatrudnienia w zakładzie karnym. W tym przedziale czasowym, tj. [...] skarżący nie wykonywał pracy i nie mają przy tym znaczenia, podnoszone przez niego argumenty, iż w zakładzie karnym przepracował w sumie ponad 5 lat.
W ocenie organu odwoławczego, skarżący nie spełnia również warunków do przyznania zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, gdyż w okresie 18 miesięcy poprzedzających ostatnie pozbawienie wolności nie był zatrudniony. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przed osadzeniem w dniu [...] w zakładzie karnym, skarżący nie pozostawał w stosunku pracy i to zdaniem organów, powoduje brak warunków do przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 71 ust. 3.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez Z.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżący podniósł, iż wydana decyzja jest dla niego bardzo krzywdząca. Obecnie jest osobą bezrobotną, ma chory kręgosłup i nie może dźwigać. W zakładzie karnym pracował, w miarę możliwości, przy lekkich pracach przez ponad 5 lat. Pracę mógł jednak wykonywać wtedy kiedy było można, a w ostatnim okresie odbywania kary takiej możliwości nie było i nie zależało to od niego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).
Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Organy administracji publicznej w niniejszej sprawie zastosowały przepisy zawarte w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. e i art.71 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia" i uznały, że skarżący nie spełnia wymogów żadnego z tych przepisów, co uniemożliwia przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. e ww. ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym z zakładów karnych i aresztów śledczych, zarejestrowanym w okresie 30 dni od dnia zwolnienia, jeżeli suma okresów, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 2, przypadających w okresie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności oraz wykonywania pracy w okresie pozbawienia wolności wynosiła co najmniej 365 dni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę przed pozbawieniem wolności oraz 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę w okresie pozbawienia wolności.
Zdaniem organów przy rozpatrywaniu kwestii zasiłku dla skarżącego należy uwzględniać tylko okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji ([...]) i w tym okresie badać czy w trakcie pobytu w areszcie lub zakładzie karnym był zatrudniony 365 dni i osiągał wymaganą wysokość wynagrodzenia (na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. e) oraz tylko okres 18 miesięcy poprzedzających pozbawienie wolności i okres pozbawienia wolności i w tym okresie badać czy był zatrudniony przed odbywaniem kary i w trakcie odbywania kary łącznie przez okres 365 dni, przy czym brak zatrudnienia w okresie przed pozbawieniem wolności organy uważają za wykluczający przyznanie zasiłku dla bezrobotnych (na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia.
O ile interpretacja art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy dokonania zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy jest prawidłowa, o tyle interpretacja art. 71 ust. 3 jest nieprawidłowa.
Na wstępie należy zaznaczyć, że podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie aktów powinien stanowić art. 71 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Jest to przepis szczególny, którego celem jest wsparcie, poprzez przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, osób opuszczających zakłady karne po odbyciu kary pozbawienia wolności, w tym również wieloletniej, przy spełnieniu podanych w nim warunków.
Warunki te, to:
- - zarejestrowanie się w okresie 30 dni od dnia zwolnienia z zakładu karnego,
- - uzyskanie sumy okresów:
- - o których mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 2, przypadających w okresie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności,
- - wykonywania pracy w okresie pozbawienia wolności wynoszącej co najmniej 365 dni, przy podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiącej kwotę w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę przed pozbawieniem wolności oraz 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę w okresie pozbawienia wolności.
Skoro skarżący zarejestrował się w wymaganym terminie w urzędzie pracy, ocenie pod kątem spełnienia pozostałych przesłanek do przyznania mu prawa do zasiłku, podlegało 365 dni okresów, o których mowa w art. 71 ust.1 pkt 2 i ust. 2, w czasie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności oraz wykonywania pracy w trakcie pozbawienia wolności, to jest od [...] do [...].
Jakkolwiek przed osadzeniem w zakładzie karnym skarżący istotnie nie pozostawał w wolnościowym stosunku pracy, to - jak wynika z wystawionego przez Zakład Karny w [...] w dniu [...] zaświadczenia Nr [...], skarżący pracował podczas odbywania kary pozbawienia wolności w sumie przez ponad 5 lat.
Należy zauważyć, że określenie "suma" jest pojęciem zaczerpniętym z matematyki (dodawanie jest jednym z działań arytmetycznych, a suma jest wynikiem dodawania) i tak też, matematycznie należy je interpretować. Zgodnie z tym suma okresów, z których jeden równa się zero a drugi równa się określonej liczbie naturalnej, stanowi tą określoną liczbę naturalną (0 + 365 = 365). W tym stanie rzeczy, zatrudnienie w okresie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności może, ale nie musi, być dodane do okresu (czy okresów) zatrudnienia w trakcie odbywania kary.
Tak więc okresy zatrudnienia w trakcie odbywania kary pozbawienia wolności, w których podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota odpowiadająca wysokości co najmniej 50 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, sumuje się niezależnie od tego czy były one wykonywane w okresie 18 miesięcy przed dniem zarejestrowania się jako osoba bezrobotna, czy też wcześniej. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zawarte w art. 71 ust. 3 odesłanie do art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, dotyczy tylko i wyłącznie rodzajów okresów w przepisach tych wymienionych (np. wykonywania zatrudnienia, pracy nakładczej, umowy agencyjnej, zlecenia albo innej o świadczenie usług itd.).
Reasumując Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, odmawiając skarżącemu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...], orzekające organy dokonały błędnej interpretacji, mającego zastosowanie w sprawie, przepisu art. 71 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a to naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy.
Konsekwencją błędnego wykluczenia możliwości rozpatrzenia sprawy Z.C. na podstawie powyższego unormowania, było niepoczynienie w toku postępowania administracyjnego pierwszo i drugoinstancyjnego ustaleń, czy skarżący legitymuje się wymaganym przez ustawę okresem 365 dni wykonywania pracy w czasie odbywania kary pozbawienia wolności, w którym osiągnął 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę, uprawniającym go do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, stosując zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 71 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dokona wskazanej powyżej analizy okresów pracy wykonywanej przez skarżącego w trakcie odbywania kary pozbawienia wolności.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Drawskiego. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 ww. ustawy.