Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie udostępnienia B. W. informacji publicznej.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym spraw.
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. B. W. zwrócił się do Starosty [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej listę imion i nazwisk pracowników samorządowych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w G., którzy otrzymali w 2017 r. nagrodę/nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy (na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach) oraz wysokości tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników, a także informacji o tym, jakie szczególne osiągnięcia w pracy - w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych - stanowiły podstawę przyznania tych nagród w 2017 r.
W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Starosta [...] udzielił żądanej informacji w odniesieniu do pracowników Starostwa Powiatowego w G. pełniących funkcje publiczne, natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] organ ten odmówił stronie udostępnienia informacji w zakresie listy osób i wysokości nagród przyznanych pracownikom Starostwa Powiatowego w G. niepełniącym funkcji publicznych. Decyzja ta, na skutek wniesionego odwołania, została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Organ odwoławczy, przekazując wniosek do ponownego rozpatrzenia, wskazał w szczególności, iż organ I instancji winien w pierwszej kolejności wnikliwie zbadać czy i w jakim zakresie wniosek dotyczy informacji publicznej, a w razie potwierdzenia tej okoliczności zawrzeć w aktach sprawy dokumenty pozwalające dokonać weryfikacji poczynionych przezeń ustaleń oraz odpowiednio odzwierciedlić swoje wnioski w treści uzasadnienia decyzji.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej, w zakresie wskazanym we wniosku, w odniesieniu do pracowników samorządowych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w G. niepełniących funkcji publicznych, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji o nagrodach przyznanych im w 2017 r., z uwagi na ograniczenie prawa do udostępnienia informacji publicznej wynikającego z ochrony prywatności osób fizycznych.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do pracowników samorządowych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w G. niepełniących funkcji publicznych, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji o nagrodach przyznanych im w 2017. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia [...] marca 2019 r. sygn. akt. II SA/Sz [...] (prawomocny z dniem [...] maja 2020 r.) uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd wskazał, iż co do zasady, żądana przez skarżącego informacja o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników organu jednostki samorządu terytorialnego, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058); dalej: "u.d.i.p.", dane te bowiem mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). W wyroku przesądzono także, iż w sprawie nie jest sporne, że informacje o wynagrodzeniu należą do sfery prywatności zatrudnianego pracownika. Obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji.
Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych. W tym przypadku, informacje te podlegają prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika.
Sąd uznał końcowo, iż organ był zobowiązany udostępnić dane dotyczące nagród przyznanych w 2017 r. osobom pełniącym funkcję publiczną oraz osób fizycznych niepełniących funkcji publicznej, które zrezygnowały z przysługującej im ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast, w przypadku osób fizycznych niepełniących funkcji publicznej, które nie wyraziły zgody na udostępnienie informacji o przyznanych im nagrodach w 2017 r. konieczne było - tak jak prawidłowo uczynił to organ I instancji - wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarga kasacyjna organu odwoławczego od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2020 r. sygn. akt I OSK [...].
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ odwoławczy, przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że w sprawie nie ulega wątpliwości, iż w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ przekazał skarżącemu imienną listę [...] pracowników, który otrzymali nagrodę z okazji D. S. wraz z podaniem kwoty nagrody oraz [...] osób, które otrzymały nagrody na koniec 2017 r. wraz z podaniem kwot nagrody. Organ nie zgodził się z zarzutem odwołania, jakoby organ I instancji nie wskazał w jaki sposób zakwalifikował poszczególne osoby których dotyczył wniosek jako "osoby pełniące funkcje publiczne", gdyż w tym zakresie organ I instancji powołał się na tezę wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt.
II SAB/Po 208/17, przywołując ją obszernie w treści uzasadnienia. Organ ten nie znalazł także podstaw do zakwestionowania takiego doprecyzowania nieostrej definicji terminu "pełnienie funkcji publicznej", tym bardziej, iż opiera się ona na ugruntowanym i powszechnie przyjmowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ odwoławczy dodał, że pojęcie to jest na tyle utrwalone, iż nie jest celowe w każdej kolejnej sprawie dokonywanie jego rozbudowanej wykładni.
Według organu odwoławczego, nie budzi w sprawie wątpliwości, iż decyzja odmowna dotyczy tej części pracowników organu, którzy z uwagi na charakter wykonywanych obowiązków służbowych nie powinni być uznawani za osoby pełniące funkcje publiczne - zgodnie z prawidłowo przywołanym przez organ I instancji rozumieniem tego terminu. W ocenie organu, organ I instancji prawidłowo zweryfikował okoliczność, czy pracownicy niepełniący funkcji publicznych wyrażają zgodę na publikację danych dotyczących ich wynagrodzenia. Z uwagi na zakres oczekiwanych danych, w tym w szczególności z uwagi na powiązanie składnika wynagrodzenia z danymi osobowymi, zasadnie uznano, iż ich udostępnienie ingeruje w prywatność takich osób, a zatem jest możliwe tylko w razie wyraźnej ich zgody.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego, iż - po zapoznaniu się z treścią decyzji - w dalszym ciągu nie wie na jakich stanowiskach pracują nagrodzeni pracownicy, którzy w ocenie organu nie pełnią funkcji publicznych, nie wie także jakie mają zadania i kompetencje - organ stwierdził, iż postępowanie dotyczyło 143 pracowników, zatem szczegółowe opisanie każdego ze stanowisk wykraczałoby poza ramy postępowania w przedmiocie udostępniania informacji publicznej. Co więcej, sporządzając uzasadnienie, z uwagi na obowiązek ochrony prywatności osób fizycznych (pracowników), organ nie miał możliwości dokonywania oczekiwanych przez skarżącego opisów, albowiem w przypadku części stanowisk powyższe byłoby wystarczające do jednoznacznej identyfikacji pracowników (podczas gdy przysługiwała im ochrona prywatności w zakresie uzyskiwanego wynagrodzenia i jego składników). W tej sytuacji, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżył w całości ww. decyzję organu odwoławczego do sądu, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczenia prawa do informacji ze względu na ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji niespełniającego wymogu konieczności i proporcjonalności dokonanego ograniczenia;
- 2) art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy sytuacji, gdy informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne, poprzez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu przez organ I instancji, a następnie zaakceptowanie tego stanowiska przez organ odwoławczy, że osobami pełniącymi funkcję publiczną są osoby upoważnione do wydania decyzji administracyjnych, dysponenci środków budżetowych oraz osoby zobowiązane go składania oświadczeń majątkowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05, powinna uwzględniać także inne osoby sprawujące funkcje związane z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów, wyłączając z grupy osób pełniących funkcje publiczne jedynie osoby sprawujące funkcje wyłącznie usługowe lub techniczne;
- 3) art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy sytuacji, gdy informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne, poprzez błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu ustalenia, które stanowiska w Starostwie Powiatowym w G. nie wiążą się z pełnieniem funkcji publicznych, a przez to wydanie przez dysponenta informacji arbitralnego rozstrzygnięcia, zaakceptowanego przez organ odwoławczy, które to rozstrzygnięcie nie poddaje się merytorycznej kontroli;
- 4) art. 8, art. 11, art. 77§ 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku wyjaśnienia przez organ I instancji jakie stanowiska w Starostwie Powiatowym w G. wiążą się z pełnieniem funkcji publicznych, a następnie zaakceptowanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.".
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny, czy organ w sprawie wniosku skarżącego, skierowanego w trybie dostępu do informacji publicznej, prawidłowo ograniczył dostęp do informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności osoby fizycznej, niepełniącej funkcji publicznej.
Zdaniem skarżącego, dokonane przez organy obu instancji ograniczenie prawa do informacji spowodowane jest zbyt wąską wykładnią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz jego błędnym zastosowaniem poprzez brak jasnego wskazania, których pracowników samorządowych uznano za osoby niepełniące funkcji publicznych. Skarżący zarzuca również lakoniczne uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia.
W ocenie organu, udzielił on odpowiedzi w zakresie wniosku o udzielnie informacji publicznej w żądanym zakresie, zaś decyzja odmowna dotyczyła tej części pracowników organu, którzy z uwagi na charakter wykonywanych obowiązków służbowych nie powinni być uznawani za osoby pełniące funkcje publiczne. W odniesieniu do tych osób, informacja publiczna podlega ograniczeniu wskazanemu w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.
Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie wykonania zaleceń zamieszczonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 19/19, od którego oddalona została skarga kasacyjna organu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1577/19. Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku tym sąd wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy będzie zobowiązany dokonać oceny zasadności przesłanek, którymi kierował się organ I instancji odmawiając udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku, w odniesieniu do pracowników samorządowych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w G. niepełniących funkcji publicznych, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji o nagrodach przyznanych im w 2017 r.
Według składu orzekającego w sprawie, organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem zaleceń zawartych w ww. wyroku.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że u.d.i.p. jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej; jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy k.p.a. mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. W art. 16 ust. 2 u.d.i.p. odsyła do przepisów k.p.a., odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust.
2. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Natomiast, przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wśród których obok organów administracji publicznej są również wymienione podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mające pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W rozumieniu tego przepisu, Starosta [...] jest organem władzy publicznej, a zatem jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Także ww. wyrokiem o sygn. akt II SA/Sz 19/19 przesądzona została już kwestia, że informacja o nagrodach przyznanym pracownikom samorządowym niepełniącym funkcji publicznej, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie tej informacji, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże przesądzenie, że informacje te posiadają przymiot informacji publicznej nie powoduje konieczności automatycznego ich udostępnienia.
Dla porządku należy przypomnieć, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, zatrudnionych w Starostwie Powiatowym, którzy otrzymali w 2017 r. nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy oraz wysokości tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników, a także informacji o tym, jakie szczególne osiągnięcia w pracy - w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych - stanowiły podstawę przyznania tych nagród w 2017 r.
Żądanie zawarte we wniosku zostało ograniczone do pracowników pełniących funkcję publiczną. Zatem, słusznie organ uznał, że co do tych pracowników nie zachodzi przesłanka wyłączająca udostępnienie tych informacji wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).
Dostęp do informacji publicznej wymaga i kryteria jego ograniczenia wymagają ważenia kolidujących ze sobą wartości, tj. z jednej prawa do informacji publicznej, a z drugiej prawa do ochrony prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy, interesu Państwa, interesu publicznego, bezpieczeństwa, które także mogą być kwalifikowane w kategoriach wartości konstytucyjnych. Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego i wartości leżących u podstaw "prywatności osoby fizycznej" czy "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych i ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 971/18).
Z ww. unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone jemu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Mając te okoliczności na względzie organ udostępnił żądane informacje co do pracowników, którzy według organu pełnią funkcje publiczne.
Ustawodawca w u.d.i.p. nie zdefiniował terminu "osoba pełniąca funkcję publiczną". W orzecznictwie sądów administracyjnych natomiast przyjmuje się, jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną, posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z dnia: 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14; 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 33/17). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa.
Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12; pub. OSNC 2013/5/67).
Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 395/14).
Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szeroką wykładnią terminu osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, taki też pogląd reprezentuje NSA w rozpoznawanej sprawie. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna, to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. akt V KK 74/04).
Tym samym, funkcja publiczna jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem sprawy publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyty w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. termin osoby pełniącej funkcję publiczną obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej.
Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14).
Interpretacji terminów użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. dokonał Trybunał Konstytucyjny w powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30), w którym stwierdził m.in., że analizowany termin osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związany z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne.
Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu wskazanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.
Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji.
Trybunał dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej Trybunał wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Pomocne w kwalifikacji pracowników, jako pełniących funkcje publiczne, mogą być przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936). W przepisach tego rozporządzenia do stanowisk obsługi, czy pomocniczych zaliczone zostały m.in. następujące stanowiska: starszy majster, kierownik magazynu, sekretarka, pomoc administracyjna: biurowa, techniczna, laboratoryjna (załącznik nr 3, II tabela, lit. f stanowiska w samorządowych jednostkach organizacyjnych, stanowiska pomocnicze i obsługi). Taka kwalifikacja stanowisk usługowych (obsługowych) i pomocniczych jest jednocześnie spójna z wykładnią prezentowaną w zdecydowanej większości przez sądy administracyjne i Trybunał w kontekście art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a przy tym jest ona zgodna z powszechnym rozumieniem takich kategorii zatrudnienia w urzędach samorządowych i samorządowych jednostkach organizacyjnych.
Z kolei inaczej zaszeregowani zostali pracownicy samorządowi zatrudnieni m.in. na stanowiskach inspektora, podinspektora czy referenta. Te stanowiska mają charakter stanowisk urzędniczych, zatem nie mogą zostać jednocześnie uznane za stanowiska usługowe czy pomocnicze. W przeciwnym razie dokonany przez prawodawcę podział byłby iluzoryczny (załącznik nr 3, II tabela, lit. f stanowiska w samorządowych jednostkach organizacyjnych, stanowiska urzędnicze).
W orzecznictwie sądów administracyjnych za pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny, sekretarka, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).
Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku, sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby zajmujące stanowiska kierownicze w organie, lub osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.
W odniesieniu do takich osób organ [...] czerwca 2018 r. przekazał skarżącemu imienną listę [...] pracowników, który otrzymali nagrodę z okazji Dnia Samorządowca wraz z podaniem kwoty nagrody oraz [...] osób, które otrzymały nagrody na koniec 2017 r. wraz z podaniem kwot nagrody. Decyzja odmowna dotyczyła natomiast tej części pracowników organu, którzy z uwagi na charakter wykonywanych obowiązków służbowych nie zostały uznane za osoby pełniące funkcje publiczne. Organ wyjaśnił przy tym, że chodzi tu o pracowników których z uwagi na zakres ich obowiązków określony w regulaminie organizacyjnym Starostwa (uchwała nr [...] Zarządu Powiatu w G. z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz uchwała nr [...] Zarządu Powiatu w G.) uznać należało, za osoby które nie są zatrudnione na stanowiskach umożliwiających im wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Przy czym organ zawarł w decyzji informację o miejscu publikacji ww. uchwał (Biuletyn Informacji Publicznej).
Organ następnie zweryfikował także okoliczność, czy pracownicy charakteryzujący się taką cechą (niepełniący funkcji publicznych) wyrażają zgodę na publikację danych dotyczących ich wynagrodzenia. Z uwagi na zakres oczekiwanych danych, zasadnie organ uznał, iż ich udostępnienie ingeruje w prywatność takich osób.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ nie dopuścił się naruszenia zarzucanych w skardze regulacji prawnych, gdyż dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zasadnie przyjmując, że zaistniała przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej ze względu na prywatność osób, które nie wyraziły zgody na udostępnienie danych ich dotyczących, co z kolei obligowało organ do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji.
Podkreślenia wymaga, że skarżący we wniosku o udzielenie informacji publicznej precyzyjnie określił czego się domaga, tj.: 1) listy imion i nazwisk pracowników samorządowych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w G., które otrzymały w roku 2017 nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy oraz wysokość tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych;
- 2) informacji o tym, jakie szczególne osiągnięcia w pracy stanowiły podstawę przyznania im nagród w 2017 r.
Organ żądaną informację w możliwym zakresie udostępnił. Natomiast, w ramach trybu udostępniania informacji publicznej niedopuszczalne jest domniemywanie woli wnioskodawcy czy późniejsza modyfikacja przez wnioskodawcę żądania zawartego we wniosku o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Rolą organów w toku udostępniania informacji publicznej jest zweryfikowanie wniosku zgodnie z jego treścią. Złożony zaś w sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zawierał żądania dokonania podziału pracowników na "grupy stanowisk", zatem zarzuty skargi w tym zakresie są nieuprawnione. Skarżący także nie zarzucił, aby jakiekolwiek stanowisko czy funkcja wymieniona w ww. uchwałach określających regulamin organizacyjny Starostwa spełnia kryteria uznania ich za stanowiska lub funkcje związane z wykonywaniem funkcji publicznej.
Brak jest również podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., skoro organ przeprowadził szczegółową analizę wniosku, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W treści wydanej decyzji wskazano zarówno podstawę prawna jak i faktyczną rozstrzygnięcia, natomiast organ odwoławczy odniósł się także do argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu.
Mając na względzie powyższe okoliczności, sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.