Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], odmawiającej J. F. i D. F. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zbiornika na nieczystości płynne oraz ujęcia wody, na działce nr[...] położonej w obrębie Ż., gmina B. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, co następuje:
J. F. i D. F., pismem z dnia [...] r., zwrócili się do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji.
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwencji. Decyzja ta została następnie, na skutek wniesionego odwołana, uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w którym zweryfikowano analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzją z dnia [...] r nr [...] Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - brak kontynuacji funkcji, cech i parametrów sąsiedniej zabudowy która mogłaby stanowić odniesienie dla nowego budynku mieszkalnego.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli inwestorzy J. F. i D. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenia warunków zabudowy na zasadach określonych w uchylonej decyzji Burmistrza z dnia [...]
W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że organ pierwszej instancji niewłaściwie wyznaczył obszar analizowany i nierzetelnie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem odwołujących skoro teren inwestycji znajduje się w obszarze o jednorodnym wiejskim charakterze z bardzo nieliczną zabudową, to sąsiedztwo działki nr [...] obejmuje odległą istniejącą zabudowę jednorodzinną przy ul. [...], położoną na wysokości stawu rybnego i stanowiącą południowa granicę krajobrazową i funkcjonalną tego obszaru.
Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wstępie przytoczyło treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Następnie Kolegium podało, że posługując się kopią mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:1000, organ pierwszej instancji wyznaczył obszar, w którym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zakreślając obszar analizowany organ pierwszej instancji objął teren na południe od terenu inwestycji, ograniczając ten obszar na północ, wschód i zachód działki. Nie można więc uznać, że zakreślenie obszaru analizowanego jest prawidłowe. Jednakże w ocenie organu odwoławczego ta nieprawidłowość ostatecznie nie wpływa na możliwość prawidłowej oceny przesłanki wskazanej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż jak wynika z przedstawionej przez odwołujących mapy sytuacyjnej oraz znajdujących się w aktach postępowania wydruków map ewidencyjnych, obszar położony zarówno na północ, jak też wschód i zachód od terenu inwestycji, w wymaganej przepisem odległości minimalnej to niezabudowane rozległe użytki leśne.
Jedyna zabudowa która znajduje się w najbliższym sąsiedztwie działki nr [...] to obiekty na działkach nr [...], które znalazły się w tak zakreślonym obszarze analizy i były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. Ujawniona zabudowa to pochodzące z XVIII w. budynki, wpisane do rejestru zabytków i objęte ochroną konserwatorską. Jest to obiekt dawnej papierni, następnie pełniący również zadania młyna zbożowego aż do czasów powojennych. Na zespół zabudowy składa się budynek samego młyna, budynek mieszkalny młynarza, towarzyszące zabudowania gospodarcze. Z uwagi na historyczne uwarunkowania istniejącej zabudowy sąsiedniej ocena przesłanki ładu urbanistycznego powinna zatem dotyczyć całego zespołu obiektu zabytkowego, niezależnie od okoliczności, iż budynek mieszkalny młynarza obecnie stoi na geodezyjnie wydzielonej działce nr [...]. Oznacza to, że budynek mieszkalny nie może być postrzegany samodzielnie, bez związku z pozostałymi budynkami, nie może być zatem traktowany jak każdy inny budynek mieszkalny i w oderwaniu od całości zabudowy historycznej.
Opisany zespół historycznej zabudowy jest jedynym obiektem w okolicy od czasu jego wybudowania w XVIII w., również w czasach powojennych nie ukształtowała się tendencja osadnicza w pobliżu tej zabudowy.
Według Kolegium, z uwagi na opisane powyżej uwarunkowania analizowanej przestrzeni urbanistycznej, jak również aspekt historyczny jedynego istniejącego w sąsiedztwie zespołu budynków, organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że zabudowa na działkach nr [...] nie może stanowić odniesienia dla wnioskowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Dalej Kolegium wskazało, że do koniecznych warunków dla wydania pozytywnej decyzji należy także istnienie uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Według Kolegium skoro inwestorzy od początku deklarują budowę własnego ujęcia wody i odprowadzenie ścieków bytowych do szczelnego zbiornika bezodpływowego, a deklaracja ta jest z pewnością podyktowana okolicznością braku jakiejkolwiek zabudowy (poza historyczną) w bliższym i dalszym sąsiedztwie i świadomością inwestorów co do braku możliwości uzbrojenia terenu inwestycji w sieć wodociągową i kanalizacyjną, to nie można również uznać, że ten warunek jest spełniony.
W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. F. i D. F. zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów:
- a) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm.)
- b) § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588);
- c) § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.);
- d) § 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.);
a nadto przepisów postępowania, tj.
- e) art. 6 i 7 oraz 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Na tych podstawach wnieśli o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] r., nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wobec rozbieżności co do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. ustalenia obszaru analizowanego dla określenia wymagań dla nowej zabudowy należało odwołać się do opinii biegłych z zakresu urbanistyki i planowania przestrzennego. Argumentowali, że przepisy rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalają minimalne granice obszaru analizowanego, nie określają granic maksymalnych. Organ I instancji stwierdził bez bliższego uzasadnienia, że rozszerzenie granic obszaru analizowanego jest niemożliwe, natomiast organ II instancji uznał, że takie rozszerzenie nie może służyć wyłącznie poszukiwaniu obiektów o funkcji, cechach i parametrach odpowiadających wnioskowi inwestora. Powyższe twierdzenia przekraczają granice swobodnego uznania administracyjnego, gdyż nie opierają się na specjalistycznej wiedzy, niezbędnej w sprawach zagospodarowania przestrzennego (co potwierdza ustawowy wymóg przygotowywania projektów decyzji administracyjnych z zakresu planowania przestrzennego przez osoby posiadające specjalistyczne uprawnienia).
Dalej skarżący wskazali, że dla ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] stanowiącej ich własność wystarczające jest odniesienie do zabudowy sąsiednich działek [...], zabudowanych odpowiednio budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkami dawnego [...]. Bezspornym w sprawie jest, że zabudowania tych działek są wpisane do rejestru zabytków i są objęte ochroną, wynikającą z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednak obecność na działce sąsiedniej zabudowań [...] wpisanych do rejestru zabytków nie oznacza całkowitego zakazu zabudowy w strefie ochronnej. Taki zakaz, jakim jest de facto decyzja organu I i II instancji w niniejszej sprawie jest bezpodstawny, wynikający z dokonanej przez te organy nadinterpretacji znaczeniowej sformułowania "ochrona ekspozycyjna kompleksu zabytkowego".
W tym wypadku wyraźnie chodzi o to, aby nowa zabudowa nie zakłócała ekspozycji zabytku, a nie żeby w ogóle nie powstała. Zdaniem skarżących odmowa ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] jest niezgodna z § 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).
Odnosząc się do stwierdzenia organu odwoławczego, że nie został przez inwestorów spełniony warunek konieczny dla ustalenia warunków zabudowy, określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. istnienie uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, ze względu na brak możliwości uzbrojenia terenu inwestycji w sieć wodociągową i kanalizacyjną skarżący wyjaśnili, iż ich wniosek o ustalenie warunków zabudowy uwzględnia brak sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie zamierzonej inwestycji. Jest to zgodne z przepisami prawa i nie może zostać ocenione jako niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wymaga istnienia lub projektowania uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, bowiem brak możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jaki i procesowego.
W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca dotyczą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżących i wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 647 – dalej zwaną "ustawą"). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy, a mianowicie:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Istotny w rozpoznawanej sprawie jest warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który określany jest jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy organ pierwszej instancji powinien wytyczyć tzw. obszar analizowany, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W rozpatrywanej sprawie obszar analizowany został wytyczony. W jego granicach znalazła się, jak podają organy, jedyna istniejąca w najbliższym sąsiedztwie zabudowa, tj. obiekty na działkach nr [...]. Jednak uszło uwadze organów obu instancji, że działka nr [...] objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położana jest przy drodze powiatowej przebiegającej przez miejscowość Ż. i oznaczanej geodezyjnie nr [...]. Natomiast działki [...] położone są przy ul. [...] – oznaczanej geodezyjnie nr [...]. Tymczasem w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy mowa jest o działce sąsiedniej dostępna z tej samej drogi publicznej.
W tym miejscu zasadne jest przytoczyć definicję drogi publicznej zawartą w art. 4 pkt 1) i 2) ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1543) gdzie: droga oznacza - budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym; pas drogowy oznacza - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
W świetle przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych nie można przyjąć, że drogi zlokalizowane w granicach różnych działek a nadto położonych w różnych obrębach geodezyjnych stanowią jedną drogę publiczna. Oznacza to, że działka nr [...] nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej co działki nr [...] i [...]. To z kolei oznacza, że zabudowa istniejąca na działkach nr [...] nie może stanowić dobrego sąsiedztwa dla zabudowy planowanej na działce nr [...] w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem Sądu, z uwagi na dość bliskie położenie działek nr [...] od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, istniejąca na nich zabudowa mogłaby być brana pod uwagę przy określaniu parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jednak dopiero po ustaleniu, że w sąsiedztwie znajduje się przynajmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.
Tak jak już wyżej wyjaśniono, w tym celu organ pierwszej instancji powinien wytyczyć wokół działki objętej wnioskiem, tzw. obszar analizowany - zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W przedmiotowej sprawie obszar analizowany nie został wyznaczony zgodnie z ww. przepisem, bowiem z trzech stron w odległości mniejszej niż trzy fronty działki nr [...]. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy skoro w tak wyznaczanym obszarze brak jest dostępnej z tej samej drogi publicznej jakiejkolwiek działki zabudowanej. Wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego w rezultacie musiało doprowadzić do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz załatwienia sprawy z pominięciem zasady wyrażonej w przepisie art. 7 i 77 K.p.a.
Rację mają również skarżący zarzucając, że organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął, iż podstawą odmowy ustalenia na ich rzecz warunków zabudowy jest również nie spełnienie warunku określonego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. W przepisie tym mowa o istniejącym lub projektowanym uzbrojeniu terenu, a zatem skoro skarżący maja zapewniona możliwość przyłączenia do sieci energetycznej oraz projektują wybudowanie własnego ujęcia wody i zbiornika na nieczystości płynne, to warunek ten należy uznać za spełniony.
W świetle powyższych wywodów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, a także prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.