Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. R. M., na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310), zwrócił się do Burmistrza Gminy G. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jego pracę w gospodarstwie rolnym ojca, położonym w miejscowości[..], gmina [...] w okresie od [...] r. oraz od [...] r.
Po rozpoznaniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] r., [...], Burmistrz Gminy G. na podstawie przepisu art. 218 § 1 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn.zm.) odmówił wydania żądanego zaświadczenia.
Organ I instancji, powołując się na treść przywołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów, wskazał, że z ustaleń poczynionych w oparciu o rejestr podatników podatku rolnego, rejestr wymiarowy podatku rolnego, leśnego od nieruchomości, ewidencję wojskową, dokumentację związaną z ubezpieczeniem rolników, ewidencję meldunkową, teczki wywłaszczeniowe gospodarstw rolnych oraz umowy dzierżaw gruntów rolnych wynika jedynie, że wnioskodawca aktualnie posiada gospodarstwo rolne, natomiast jego ojciec, zameldowany był na pobyt stały w G. przy ul.[...], był właścicielem gospodarstwa rolnego (własnego i dzierżawionego) w okresie od [...] r.
Organ stwierdził nadto, że na wnioskach o wydanie dowodów osobistych oraz w rejestrze mieszkańców brak jest jakichkolwiek zapisów potwierdzających pracę wnioskodawcy, podobnie w ewidencji wojskowej brak jest informacji o odbyciu służby wojskowej, co powoduje, że nie może być mowy o jej odroczeniu z uwagi na pracę w gospodarstwie rolnym. W urzędzie nie są prowadzone jakiekolwiek inne ewidencje bądź rejestry, które mogłyby potwierdzić fakt pracy R. M. w gospodarstwie rolnym ojca. Organ zaznaczył, że w trybie art. 3 ust. 3 powołanej ustawy przesłuchał dwóch świadków na okoliczność pracy wnioskodawcy we wskazanym gospodarstwie rolnym.
Reasumując organ stwierdził, że wobec braku możliwości potwierdzenia stanu rzeczywistego – zgodnie z żądaniem wnioskodawcy - z uwagi na niedysponowanie dokumentami uzasadniającymi pracę wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym ojca, niemożliwe jest wydanie żądanego zaświadczenia.
Na powyższe postanowienie R. M. złożył zażalenie. W ocenie skarżącego jest ono krzywdzące oraz wydane zostało z pominięciem korzystnych dla niego faktów, tj.:
- - nie uwzględniono zeznań świadków, którzy jednoznacznie potwierdzili okres jego pracy w gospodarstwie ojca,
- - postanowienie oparto na analizie rejestrów znajdujących się w urzędzie, podczas, gdy on nie będąc właścicielem gospodarstwa rolnego we wskazanym okresie w żadnym rejestrze nie mógł figurować,
- - w postanowieniu podniesiono fakt sprawdzenia ewidencji wojskowej, jednakże we wskazanym okresie był on czasowo niezdolny do służby wojskowej, co w rozstrzygnięciu pominięto,
- - nie przesłuchano go na powyższą okoliczność, przyjmując jedynie wniosek bez okazania zainteresowania, co ma w tej sprawie do powiedzenia.
Postanowieniem z dnia [...] r., [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, organ przesłuchał wskazanych przez skarżącego świadków, którzy wprawdzie potwierdzili fakt jego pracy w gospodarstwie rolnym ojca, jednakże – jak wynika to z treści uzasadnienia – nie uznał tych zeznań za wystraczający dowód w sprawie, przyjmując, że pierwszoplanową rolę przy wydawaniu zaświadczenia pełnią dane ze zbiorów i rejestrów będących w posiadaniu urzędu, a zeznania świadków pełnią jedynie rolę pomocniczą, w zakresie w jakim pozostają wątpliwości co do możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skoro z posiadanych przez organ dokumentów nie wynika, aby możliwe było wydanie wnioskowanego zaświadczenia, to w powyższych okolicznościach treść zeznań świadków nie jest ani wystarczająca, ani sama w sobie nie może przesądzać o możliwości wydania zaświadczenia.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji dopełnił należytej staranności w celu ustalenia istnienia możliwości wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskującego treści. Wskazał, które dane wziął pod uwagę, zaznaczając jednocześnie, iż są to wszystkie dane, które posiada oraz wywodząc, że na ich podstawie nie może wydać żądanego zaświadczenia.
R. M. nie zgodził się z treścią powyższego rozstrzygnięcia i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Wnosząc o jego uchylenie zarzucił nieuwzględnienie korzystnych dla niego zeznań świadków oraz nierzetelną analizę rejestrów i ewidencji dających podstawę do wznowienia postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.),zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Gminy G., odmawiające skarżącemu wydania zaświadczenia stwierdzającego jego zatrudnienie w gospodarstwie rolnym ojca W.M. zam. w [...] przed dniem [...] r.
Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie zawiera przepisu, który bezpośrednio odsyła w sprawach dotyczących wydania zaświadczeń do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń" mają zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy do organu administracji publicznej wpłynie wniosek o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.). Jest to bowiem postępowanie o bardzo szerokim zakresie podmiotowym. Obowiązuje ono wszystkie organy administracji publicznej i dostępne jest wszystkim osobom, które muszą uzyskać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 815).
W tej sytuacji należy przyjąć, w przypadku braku ustawowego wyłączenia, istnienie domniemania stosowania przepisów "Działu VII" Kodeksu postępowania administracyjnego zawsze wtedy, kiedy wyłoni się potrzeba poświadczenia przez organ administracji publicznej określonych faktów lub praw. Konsekwencją stwierdzenia, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie wydawania zaświadczeń jest zatem stosowanie przepisów "Działu VII" Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ustalony jest w art. 218 § 1 i § 2 K.p.a.
Niezależnie od tego, czy obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisu prawa, czy wnosi o to strona ze względu na jej interes prawny, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wystawienie zaświadczenia, pełni rolę pomocniczą przy ustaleniu jego treści. Zakres tego postępowania wyznaczają dwie przesłanki: jest ono dopuszczalne tylko w niezbędnym zakresie i służy jedynie potwierdzeniu faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu, tj. ewidencji, rejestrów czy zbiorów danych. Powinno zatem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbiorów danych.
Organ w tym postępowaniu nie może jednak tracić z pola widzenia przepisów prawa materialnego- w tym przypadku- art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Przepis ten reguluje bardzo wąski zakres spraw dotyczących wydawania zaświadczeń, dotyczy tylko potwierdzenia pracy w gospodarstwie rolnym.
Organ odmówił skarżącemu wydania tego rodzaju zaświadczenia wskazując, że nie posiada niezbędnych dokumentów do ustalenia istotnych okoliczności w sprawie. Przesłuchał natomiast świadków wskazanych przez R. M., którzy potwierdzili, że we wskazanych we wniosku okresach skarżący pracował w gospodarstwie rolnym ojca.
Jak już wyżej podkreślono, w myśl art. 218 § 1 K.p.a. organ wydaje zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Z akt administracyjnych załączonych do sprawy wraz ze skargą wynika, że wydanie postanowienia przez Burmistrza Gminy G. poprzedziła kwerenda dokumentów znajdujących się w Urzędzie Miasta i Gminy w G., obejmująca rejestry podatków: rolnego, leśnego i od nieruchomości, ewidencję wojskową, dokumentację związaną z ubezpieczeniem rolników oraz ewidencję ludności.
Przepis art. 3 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym wskazuje środek dowodowy w postaci zeznań co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym położone jest gospodarstwo rolne.
W ocenie Sądu, spisanie zeznań świadków przez pracownika urzędu gminy w formie protokołu nie oznacza jednak, że zeznania te stanowić mogą podstawę do wydania zaświadczenia stwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym. Zeznania te spisane - tak jak w tym przypadku - przez pracownika urzędu gminy, przez pracodawcę, czy notariusza mogą pełnić funkcje dowodową przy ubieganiu się przez pracownika w zakładzie pracy o zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym do uprawnień pracowniczych. Nie mogą te zeznania stanowić- wobec braku innych dowodów- jedynej podstawy do wydania zaświadczenia
Zważywszy na ograniczony w istocie zakres postępowania wyjaśniającego, określony w art. 218 K.p.a., które spełnia wyłącznie funkcję pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego, nie jest dopuszczalne w tym postępowaniu - zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie - przesłuchiwanie świadków a następnie dokonywanie oceny tych zeznań i ich wiarygodności, by następnie wyłącznie w oparciu o te zeznania wydać zaświadczenie o treści oczekiwanej przez stronę.
Sąd podziela w tej kwestii stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 699/13 przez WSA w Poznaniu, który stwierdził, że "Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka: wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji narusza bowiem przepis art. 218 k.p.a." (dostępny w Internecie na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, w przedmiotowej sprawie, wobec braku podstaw do wydania zaświadczenia, skarżący może przed pracodawcą udowadniać swoje okresy pracy w gospodarstwie rolnym na podstawie zeznań świadków, ewentualnie może wystąpić do sądu pracy z roszczeniem o zaliczenie tego okresu do stażu pracy.
Organ natomiast zasadnie odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści w oparciu o art. 217, art. 219 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.