Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – j.t. ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a." oraz art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 i art. 15 b oraz art. 3 pkt 11 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 – j.t. ze zm.), zwanej dalej: "u.ś.r.", Prezydent Miasta S. odmówił przyznania R. N. prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka W.N.. Organ ustalił w oparciu o przedłożone dokumenty, że R. N. pozostawała pod opieką medyczną od 23 tygodnia ciąży, tymczasem zgodnie z treścią art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu.
R. N. odwołała się od wskazanej decyzji podnosząc, że jej ciąża długo była niewidoczna, bowiem do 30 tygodnia nie miała jej objawów. Ciąży nie stwierdził nawet lekarz medycyny pracy. Dwa razy było wykonywane badanie USG, celem ustalenia tygodnia ciąży.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], podjętą na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 i art. 15 b, jak też art. 3 pkt 11 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazanych w podstawie prawnej decyzji, w tym art. 15 b ust. 6, zgodnie z którym pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną.
W oparciu o zaświadczenie lekarskie z dnia [...] czerwca 2019 r. organ stwierdził, że wnioskodawczyni była pod opieką lekarską od 24 tygodnia ciąży, co oznacza, że jednoznaczna przesłanka określona w art. 15b ust. 5 ustawy, określająca cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej od 10 tygodnia ciąży, nie została w przedmiotowej sprawie spełniona.
W tej sytuacji złożenie przez stronę zaświadczenia lekarskiego wskazującego na przebywanie pod opieką lekarską od 12 tygodnia ciąży wedle organu nie wypełnia dyspozycji art. 15b ust. 6 w zw. z art. 15b ust. 5 u.ś.r., bowiem organy administracji publicznej nie mogą wyjść poza treść stosowanych w sprawie przepisów prawa.
R. N. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyjaśniając, że powodem zbyt późnego objęcia opieką medyczną w czasie trwania ciąży nie była jej zła wola, a tym bardziej zaniedbanie, lecz fakt, że żadne objawy nie wskazywały na ciążę, co wynikało z obiektywnych uwarunkowań biologicznych skarżącej.
Powołując się na trudną sytuacje materialną swojej rodziny skarżąca uznała odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia za naruszenie jej interesu prawnego i faktycznego.
Wobec powyższego wniosła o uwzględnienie zaświadczeń lekarskich, z których wynika jednoznacznie, że o ciąży dowiedziała dopiero w 23 tygodniu ciąży i od tej pory poddawała się wszelkim niezbędnym badaniom i pozostawała pod stałą opieką medyczną.
Powołując się na wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 roku w sprawie o sygn. akt I OSK 1003/14 wskazała, że ustawodawca nie wprowadził zasad ani trybu postępowania dającego organom administracji możliwość zweryfikowania przyczyn, dla których matka wnioskująca o przyznanie zapomogi nie poddała się opiece medycznej w powyższym terminie. Brak w ustawie takiej regulacji nie oznacza jednak, że kobieta, która poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży, a następnie urodziła dziecko, powinna być automatycznie - niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - pozbawiona prawa do jednorazowej zapomogi z tego tytułu. Brak uregulowania powyższej kwestii stanowi lukę prawną, wynikającą z zaniechania ustawodawcy.
Lukę tę można wypełnić stosując bezpośrednio przepisy Konstytucji, w tym art. 71 ust. 2 regulujący szczególną pomoc władz publicznych dla matki przed i po urodzeniu dziecka. Pozbawienie matki prawa do zapomogi wyłącznie ze względu na wystąpienie tego typu okoliczności - tj. okoliczności, za które matka nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności - byłoby nie tylko niezgodne z ratio legis art. 15b ust. 5 ustawy, lecz także prowadziłoby do naruszenia art. 71 ust. 2 Konstytucji i zasady sprawiedliwości społecznej.
Końcowo skarżąca wniosła o uwzględnienie jej skargi oraz wydanie orzeczenia umożliwiającego jej skorzystanie z pomocy Państwa, która to pomoc jest przejawem polityki prorodzinnej i winna być skierowana do takich osób jak ona.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 – j.t.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 135 tej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonana przez sąd, według kryterium zgodności z prawem, ocena zarówno zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że naruszają one prawo, co skutkowało ich uchyleniem, zaś sprawa winna być ponownie rozpoznana z uwzględnieniem poniższych rozważań.
Przedmiotem skargi stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. odmawiającą przyznania R. N. świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka przewidzianego w art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej "u.ś.r.").
Stosownie do art. 15b ust. 1 u.ś.r., z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1000 zł na jedno dziecko. Zgodnie z art. 15b ust. 5 zapomoga, o której mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, przy czym pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6).
Literalne brzmienie powołanych przepisów wskazuje, że prawo do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje osobom uprawnionym pod warunkiem pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Taką wykładnię przepisów przyjęły organy orzekające w tej sprawie, co skutkowało, po uprzednim ustaleniu przekroczenia przez skarżącą terminu określonego w art. 15b ust. 5 ww. ustawy, odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.
Podkreślenia wymaga, że stosowanie przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r., uzależniającego prawo do przyznania zapomogi z tytułu urodzenia dziecka od pozostawania kobiety pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży do porodu, było przedmiotem licznych wyroków sądów administracyjnych. W wydanych orzeczeniach sądy podkreślały, że uregulowanie art. 15b ust. 5 u.ś.r., co prawda wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety w ciąży opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tego przepisu nie można tracić z pola widzenia rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej w całym okresie ciąży. Przy tym, przy stosowaniu art. 15b ust. 5 u.ś.r. zachodzi konieczność dokonania przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece.
Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego przepisem art. 15b ust. 5 terminu poddania się opiece medycznej. Przyczyn niezależnych od woli kobiety należy upatrywać w szczególności w braku możliwości rozpoznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania zdrowotne i fizjologiczne (por. wyroki: WSA w Białymstoku z 24 września 2015., II SA/Bk 509/15, wyrok WSA w Warszawie z 5 stycznia 2015 r., I SA/Wa 3089/15, wyrok WSA w Lublinie z 30 września 2014 r., II SA/Lu 690/13, publ. w CBOSA pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przyjęty przez sądy kierunek wykładni art. 15 b ust. 5 u.ś.r. uwzględniający również cel tej ustawy, którym jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzgledniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji, znalazł potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2016 r. w sprawie SK 2/16 (OTK 2016/92), w którym stwierdzono, że art. 15b ust. 5 u.ś.r. rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślono, że mając na względzie cel ustawy, uzależnienie prawa do jednorazowej zapomogi od dotrzymania terminu wskazanego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. służy przede wszystkim ochronie zdrowia matki i dziecka.
Cel ten nie jest jednak realizowany, gdy przepis art. 15b ust. 5 u.ś.r. interpretowany jest w sposób uniemożliwiający przyznanie świadczenia, w sytuacji gdy określony w nim termin nie został dochowany z przyczyn niezawinionych przez kobietę.
Uwzględniając stanowisko orzecznictwa oraz TK, należy zatem uznać, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni art. 15 b ust. 5 u.ś.r., jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie, może prowadzić do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży, dyskryminując te spośród nich, które z powodów zdrowotnych, niezależnych od ich woli nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy przewidzianej przez ustawodawcę w art. 15 b ust. 5 ww. ustawy. Sytuacja taka stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących czy też faworyzujących.
Zdaniem sądu, wykładni omawianego przepisu należałoby zatem dokonywać w świetle przywołanej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), w związku z konstytucyjną zasadą uwzględniania dobra rodziny i wynikającym z niej nakazem udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).
Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r., która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną opieką medyczną.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 23 tygodnia ciąży, czyli po terminie określonym w art. 15 b ust. 5 u.ś.r. Podkreślenia jednak wymaga, że brak pozostawania pod opieką medyczną skarżąca wykazywała przyczynami od niej niezależnymi, wynikającymi z jej predyspozycji biologicznych, a polegającymi na nierozpoznaniu ciąży, ze względu na brak jakichkolwiek jej objawów. Dodatkowo skarżąca podnosiła, że od dnia stwierdzenia ciąży pozostawała pod stałą opieką lekarską, co potwierdziła stosownym zaświadczeniem. Okoliczność ta jednak nie została w niniejszej sprawie uwzględniona. Organy poprzestały bowiem na literalnej wykładni powołanego przepisu, stanowiącego podstawę prawną podjętych rozstrzygnięć.
Mając powyższe na względzie sąd stwierdza, że organy obu instancji dokonały wadliwej interpretacji art. 15 b ust. 5 u.ś.r., a w rezultacie niezasadnie odmówiły przyznania skarżącej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka.
Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie uwzględnienie przedstawionego w niniejszym wyroku stanowiska.
Uznając zatem, że zarówno zaskarżona decyzji, jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta S. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego – art. art. 15 b ust. 5 u.ś.r., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, sąd orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.