Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta zezwolił E. G., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A", na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] u zbiegu z ul. [...] – działka nr [...] "dr", obręb [...]:
- - o powierzchni 17,69 m2 pod tymczasowy obiekt budowlany (pawilon handlowy), w terminie od dnia 1 stycznia 2010 r. do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2019 r.
- - o powierzchni 41,5 m2 na prawach wyłączności pod ogródek gastronomiczny, w terminie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. Jednocześnie Prezydent Miasta ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości [...] zł.
Wnioskiem z dnia 18 marca 2016 r. E. G. zwrócił się do Prezydenta Miasta o zmianę, na podstawie art. 155 k.p.a. opisanej wyżej decyzji poprzez rozszerzenie uprawnień z niej wynikających na wspólników spółki cywilnej P. G. i E. G. Nadto E. G. domagał się zmiany nazwy działalności gospodarczej poprzez umieszczenie w treści decyzji zamiast dotychczasowej nazwy – "A" nazwy "B".
W uzasadnieniu wniosku E. G. wyjaśnił, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza jest faktycznie firmą rodzinną, w której zatrudnieni są wszyscy członkowie rodziny: żona B. G., córka E. G. i syn P. G. Celem unormowania sytuacji E. G., E. G. i syn P. G. postanowili prowadzoną dotychczas przez E. G. działalność gospodarczą prowadzić wspólnie w formie spółki cywilnej. W tym celu w dniu [...]r. pomiędzy ww. została zawarta umowa spółki cywilnej pod firmą "B". E. G. i P. G. zarejestrowali działalność gospodarczą.
E. G. wskazał ponadto, że działalność spółki cywilnej prowadzona będzie w pawilonie handlowym i ogródku gastronomicznym usytuowanym w pasie drogowym u zbiegu ul. [...] w S., a zatem konieczne jest, aby wszyscy wspólnicy spółki cywilnej mieli tytuł prawny do korzystania z pasa drogowego, w którym usytuowany jest pawilon handlowy, gdzie działalność gospodarczą będą prowadzić wszyscy wspólnicy spółki.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] r., zezwalającej E. G. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w S. u zbiegu z ul. [...] – działka nr [..] "dr", obręb [...], poprzez rozszerzenie uprawnień z niej wynikających o wspólników spółki cywilnej "B" P. G. i E. G. oraz poprzez zmianę nazwy działalności gospodarczej zamiast dotychczasowej "A" na "B".
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z ar. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Organ wywiódł, że z treści wniosku E. G. wynika, iż w praktyce zmiana decyzji miałaby polegać na zmianie podmiotu będącego stroną decyzji. W jego miejsce mieliby wstąpić wspólnicy spółki cywilnej "B" – oprócz E. G. – P. G. oraz E. G. Prezydent Miasta wyjaśnił, że dokonanie zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwe wyłącznie w stosunku do tych samych stron, do których została uprzednio skierowana decyzja. Argumentował, że zmiana decyzji na tej podstawie może polegać na innym uregulowaniu treści praw lub obowiązków wynikających z decyzji lub ich zakresu, musi jednak zawsze odnosić się do praw i obowiązków podmiotu będącego stroną decyzji. Zmiana adresata decyzji wychodzi, zdaniem organu, poza zakres uprawnień, o których mowa w art. 155 k.p.a. i jest tym samym niedopuszczalna.
Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2006 r., w sprawie sygn. akt I OSK 1251/05 organ wskazał, że zmiana podmiotowa nie jest innym uregulowaniem praw lub obowiązków strony, lecz przeniesieniem praw i obowiązków na nowy podmiot, co jest niedopuszczalne nawet w sytuacji, gdy podmiot występujący z takim żądaniem jest następcą prawnym (sukcesorem) podmiotu, do którego została skierowana decyzja, będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a.
E. G. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta prostując jednocześnie treść poprzednio złożonego wniosku w ten sposób, że wnosi o zmianę decyzji z dnia [...] r. poprzez rozszerzenie uprawnień z niej wynikających o wspólników spółki cywilnej: P. G., zamieszkałego przy ul. [...], [...], prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. G. – [...] i E. G. zamieszkałą ul. [...], [...], prowadzącą działalność pod nazwą E. G. – [...] oraz poprzez zmianę nazwy działalności gospodarczej dla wnioskodawcy E. G. zamiast dotychczasowej "A" na E. G. – [...].
Nadto skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z argumentacją podobną jak we wniosku. Skarżący zacytował treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1251/05 i wywiódł, że zacytowana w tym wyroku podstawa prawna odmowy zmiany decyzji odnosi się do zupełne innej sytuacji. Wskazał, że wnioskodawca jest nadal stroną postępowania i będzie nadal prowadzić działalność gospodarczą, tylko w innej formie i pod inną nazwą. Zdaniem skarżącego, założenie spółki cywilnej, której wspólnikiem jest strona postępowania powoduje, że również inni wspólnicy spółki stają się stroną postępowania.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśniając, że zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takich przypadkach właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.
Organ odwoławczy podkreślił, że dla zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. konieczne jest uprzednie ustalenie, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Dalej organ wskazał, że tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (tak uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS2/ 09, uchwala składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99).
Kolegium wyjaśniło ponadto, że w rozpatrywanej sprawie stroną decyzji ostatecznej nr [...] z dn. [...] r. jest E. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A", nie zaś wspólnicy E. G., E. G., P. G. prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod firmą "[...]". Tym samym dokonanie zmiany powyższej decyzji ostatecznej zgodnie z wnioskiem E. G. z dn. [...] r. jest niedopuszczalne, bowiem doszłoby do rozszerzenia uprawnień z niej wynikających na inne podmioty (E. G. oraz P. G.), które nie były stronami decyzji ostatecznej. Decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. nie może zostać skierowana do innego podmiotu niż adresat weryfikowanej decyzji.
W tym stanie rzeczy organ odwoławczy nie znalazł podstaw do innego rozstrzygnięcia w sprawie aniżeli utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, albowiem odpowiada ona prawu.
E. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a w szczególności w zakresie wnioskowanej zmiany nazwy działalności gospodarczej. Skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności odnoszącą się do tego, iż w jego ocenie art. 155 k.p.a. nie zakazuje rozszerzenia uprawnień na wspólników spółki cywilnej, której uczestnikiem jest skarżący.
Zdaniem skarżącego, zarówno organ I jak i II instancji, odmawiając zmiany decyzji naruszył prawo o swobodzie działalności gospodarczej i k.p.a. w zakresie podważenia zaufania do organów państwa. Skarżący podkreślił również, że organy nie odniosły się do jego wniosku o zmianę nazwy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ podkreślił, że w jego ocenie niedopuszczalna była również zmiana nazwy działalności gospodarczej w trybie art. 155 k.p.a. Zdaniem Kolegium, zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko praw lub obowiązków wynikających z decyzji lub jej zakresu, stąd ewentualna zmiana jednego z elementów znajdujących się w firmie osoby fizycznej nie podlega rozstrzygnięciu w trybie tego przepisu.
Dalej organ podniósł, że na dzień wydania decyzji skarżący w rejestrze CEIDG figurował pod firmą "[...]" E. G., a w dniu 27 czerwca 2016 r. została w rejestrze dokonana zmiana oznaczenia firmy na "[...]".
Skarżący pismem z dnia 5 września 2016 r. wyjaśnił, że wystąpił w dniu 6 czerwca 2016 r. o zmianę decyzji z dnia [...] r. poprzez zmianę nazwy działalności gospodarczej z dotychczasowej "A" na "B" i jego wniosek został rozpatrzony pozytywnie, na dowód czego przedłożył kopię wniosku z dnia 6 czerwca 2016 r. oraz kopię decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
W niniejszej sprawie sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie dostrzegł naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością jej uchylenia.
Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta, odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, na podstawie art. 155 k.p.a.
Na wstępie należy zatem wyjaśnić, że decyzja której zmiany domagał się skarżący jest decyzją ostateczną, na podstawie której nabył on prawo do zajęcia pasa drogowego na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Skarżący, jako podstawę wniosku o zmianę decyzji ostatecznej wskazał art. 155 k.p.a., który dopuszcza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, w każdym czasie, za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
W przypadku złożenia wniosku o dokonanie decyzji administracyjnej w tym trybie organ bada jaki jest zakres żądania, czy zmiana decyzji zgodnie z żądaniem nie naruszy przepisów prawa, a także czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym wymienione przesłanki muszą wystąpić łącznie. Nadto, w przypadku, gdy decyzja dotyczyła więcej niż jednej strony, oprócz zgody strony wnioskującej o zmianę decyzji konieczne jest uzyskanie zgody na zmianę od wszystkich stron, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż w trybie art. 155 k.p.a. niedopuszczalna jest zmiana strony, nawet za jej wyraźną zgodą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 367/07, wyrok NSA z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1251/05 – dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest zatem możliwe zastąpienie adresata decyzji ostatecznej innym podmiotem i przeniesienie na ten podmiot praw i obowiązków wynikających z decyzji, jakkolwiek istnieją w prawie administracyjnym regulacje szczególne, które dopuszczają możliwość przeniesienia decyzji na rzecz innego podmiotu, na przykład art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Możliwość "zbycia" uprawnień wynikających z decyzji musi jednak wynikać wprost z normy prawa administracyjnego, bądź innej normy prawa powszechnie obowiązującego. Tytułem przykładu można wskazać art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych Dz. U. z 2016 r. poz. 1578 ze zm.).
Innymi słowy mówiąc, co do zasady wnioskodawcą, w przypadku żądania zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a., może być strona postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej, działająca za zgodą innych stron, jeżeli takie w pierwotnym postępowaniu brały udział, a adresatem decyzji wydanej na skutek rozpatrzenia wniosku może być wyłącznie podmiot na rzecz którego została wydana decyzja ostateczna, chyba że przepisy szczególne dopuszczają możliwość wstąpienia w jej miejsce innego podmiotu.
Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przyznać rację organowi, który uznał za niedopuszczalną taką zmianę decyzji, która doprowadziłaby do poszerzenia kręgu adresatów decyzji. Wskazać bowiem należy, że ani E. G. ani P. G. nie byli uczestnikami postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nie byli również jej adresatami. W konsekwencji nie mogli we własnym imieniu złożyć wniosku o zmianę decyzji, wniosku takiego w ich imieniu nie mógł również złożyć E. G., który był adresatem decyzji z dnia [...] r.
Bez znaczenia przy tym pozostaje, zdaniem sądu okoliczność, iż skarżący w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą, na potrzeby której konieczne jest zajęcie pasa drogowego, ale w formie spółki cywilnej, której wspólnikami oprócz niego są inne osoby. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem możliwości takiej zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, która doprowadziłaby nie tylko do zmiany jej adresata (adresatów), ale również i takiej, której skutkiem byłoby poszerzenie kręgu adresatów o inne osoby, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. W szczególności takiej zmiany nie dopuszczają przepisy (art. 40 i nast.) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.).
W tym stanie rzeczy organ zasadnie utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta odmawiającą skarżącemu zmiany decyzji z dnia [...] r. Jakkolwiek przyznać należy, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji nie odniosły się do żądania zmiany nazwy prowadzonej działalności gospodarczej, która została określona w decyzji z dnia [...] r., to jednak okoliczność ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem należy, że skarżący jest osobą fizyczną, prowadzącą działalność gospodarczą i jako taki nie posiada osobowości prawnej, nie posiada jej również spółka cywilna, zatem adresatem decyzji jest osoba fizyczna, a nie działalność przez tę osobę prowadzona. Pierwotnie żądanie skarżącego dotyczyło zmiany nazwy na "B" i w ocenie sądu było konsekwencją wniosku o dokonanie zmian podmiotowych w decyzji, a zatem organ I instancji zasadnie uznał, że zmiana taka jest niedopuszczalna.
Natomiast zmiana, której domagał się skarżący w odwołaniu została dokonana w ewidencji działalności gospodarczej zgodnie z jego wnioskiem, dopiero po wydaniu decyzji przez organ II instancji i dopiero ta zmiana mogła stanowić podstawę zmiany zapisów umowy.
Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.