Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] września 2019 r., P. Sp. z o.o. w W., złożyła do Wójta Gminy W. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...], na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...] (data wpływu do organu [...] października 2019 r.).
We wniosku określono, że projekt przewiduje budowę wieży wolnostojącej o wysokości całkowitej do 62 m n.p.t. wraz z instalacją na niej anten nadawczych i radiolinii, posadowieniem urządzeń sterujących u podstawy wieży oraz wewnętrzną linią zasilającą. Powierzchnia inwestycji ma obejmować ok. 100 m˛. Tabelarycznie wskazano ilość anten, ich typ, wysokość zawieszenia, azymuty, maksymalne moce nadajnika, pasma pracy, zakres tilit oraz zakres mocy EIRP dla pasma. Do wniosku dołączono między innymi opracowania pt.: "Kwalifikacja przedsięwzięcia", wykonaną zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.
- 71) oraz "Analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości większych lub równych 0/1 Wm2".
Wójt Gminy W., decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 53 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił na rzecz Spółki wnioskowaną lokalizację inwestycji celu publicznego.
Organ zaznaczył, że ww. rozstrzygnięcie zapadło po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], decyzji wydanej w tej sprawie z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia.
Organ I instancji wskazał, że dokonał ponownej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz z analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."). Wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in.: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Przedmiotową inwestycję należy traktować zatem jako cel publiczny, który podlega procedurze uzyskiwania decyzji.
Organ orzekł, że opisana we wniosku inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), dalej jako "rozporządzenie", i wobec tego nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyło stu dwudziestu czterech mieszkańców miejscowości O. (wg załączonej do odwołania listy).
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności:
- - niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, co spowodowało wydanie decyzji, która narusza słuszny interes obywateli;
- - błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i uznanie, że inwestycja nie wpływa negatywnie na nieruchomości sąsiednie, w tym w szczególności na zdrowie ludzi;
- - błędną ocenę, że realizacja inwestycji nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;
- - niezawiadamianie stron o czynnościach, zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o powołanie niezależnego biegłego do zbadania w jaki sposób planowana inwestycja oddziałuje na środowisko, a zwłaszcza na zdrowie mieszkańców O.. Wniosek ten uzasadnili raportem Najwyższej Izby Kontroli, zamieszczonym na stronie Najwyższej Izby Kontroli w dniu 7 maja 2019 r., z którego wynika, że organy administracyjne nie mają wystarczających narzędzi, aby zbadać promieniowanie elektromagnetyczne we własnym zakresie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], na postawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. c, art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że do wniosku załączono "Kwalifikację Przedsięwzięcia", opracowaną przez mgr inż. J. S., specjalizującą się w wykonywaniu raportów, analiz i kwalifikacji oddziaływania na środowisko stacji bazowych telefonii komórkowych. W opracowaniu dokonano oceny, czy zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stacja bazowa objęta wnioskiem może zostać zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ustalono, że w skład analizowanej stacji wejdą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo odbiorcze, zlokalizowane w szafach aparaturowych, posadowionych u podstawy wieży oraz anteny sektorowe i anteny paraboliczne zawieszone na wieży.
W ocenie Kolegium, powyższa analiza uwzględnia jedynie anteny sektorowe, bowiem jak wskazuje autor opracowania, rozporządzenie za przesłankę zakwalifikowania przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przyjmuje parametr równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny. Powyższe stanowisko nie wyjaśnia dlaczego do analizy nie uwzględniono anten parabolicznych. Kolegium wskazało, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowym, dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia.
Tym samym załączona "Kwalifikacja Przedsięwzięcia" jest niekompletna. Na poparcie ww. stanowiska organ powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym między innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3053/19.
Kolegium przychyliło się do stanowiska odwołujących się stron, że organ I instancji rozstrzygnął na podstawie niepełnego materiału dowodowego, że zamierzona inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Zdaniem organu odwoławczego, wniosek zawiera wadliwą (niepełną) charakterystykę inwestycji w przedmiocie parametrów technicznych oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, wobec wyznaczenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo jedynie dla pojedynczych anten sektorowych i pominięcie ustalenia wartości dla całości przedsięwzięcia. Ponadto, naruszony został pkt 1 art. 52 ust.
2. u.p.z.p., bowiem granice terenu objętego wnioskiem zostały określone na mapie, która nie spełnia ustawowych wymogów. Nie jest znane źródło pochodzenia tej mapy, ani jej skala. Załączona mapa nie została prawidłowo uwierzytelniona, co by świadczyło, że jest to kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000.
Kolegium zaznaczyło, że załączona mapa nie posiada klauzuli urzędowej oraz wymaganej skali, zatem nie spełnia wymogu z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
W takim przypadku organ winien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braku formalnego wniosku w postaci właściwego załącznika graficznego z pouczeniem, iż nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Mapa powinna być przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (co poświadcza klauzula urzędowa) oraz obejmować swoim zakresem obszar oddziaływania inwestycji, co również nie zostało dochowane. Wyjaśnienie inwestora, złożone na wnioski organu I instancji z dnia [...] października 2019 r., w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji, zdaniem organu II instancji, jest niewiarygodne, w świetle wykazanej nieprawidłowości "Kwalifikacji Przedsięwzięcia."
Organ zwrócił także uwagę, że - jak podnosi organ I instancji, w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa, co potwierdził również skład orzekający Kolegium poprzez analizę zabudowy w Systemie Informacji Przestrzennej gminy W.. Obszary te jednak nie zostały objęte obszarem analizowanym. W aktach sprawy, na karcie 57, znajduje się mapa zasadnicza w skali 1:500, zaopatrzona w klauzulę przez Starostę [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., jednakże nie stanowi ona załącznika ani do wniosku inwestora, ani do wydanej decyzji, ponadto nie określa granic terenu objętego wnioskiem. Wszystkie złożone w aktach mapy obejmują teren niezabudowany, zlokalizowany na prawo od części działki planowanej do zabudowy (która jest umiejscowiona z lewego brzegu mapy), podczas gdy z analizy dokonanej przez Kolegium wynika, że zabudowa zlokalizowana jest na prawo od tej części działki.
Zatem załączona do wniosku mapa nie obejmuje całego obszaru oddziaływania inwestycji. Nie można się bowiem zgodzić z treścią wniosku, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej oddziałuje jedynie na część działki, na której ma być posadowiona. Z prawidłowo ustalonym obszarem oddziaływania jest z kolei związane ustalenie kręgu stron postępowania.
W niniejszej sprawie odwołanie złożyły sto dwadzieścia cztery osoby, tytułujące się "mieszkańcami miejscowości O.", wg załączonej listy z odręcznie naniesionymi imionami, nazwiskami i adresami oraz podpisami osób odwołujących się. Lista ta jest nieczytelna. Odwołanie nie wykazuje również, że wskazanym osobom przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, poza faktem zamieszkania w O. Kolegium podkreśliło, że stronami postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego są inwestor oraz właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego oraz właściciele, bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przyszłej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Na piśmie zawiadamia się wyłącznie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska, że stroną w niniejszej sprawie jest wyłącznie inwestor oraz właściciel działki, na której planowana jest inwestycja. Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wyłącznie te strony zawiadamia się na piśmie, natomiast pozostałe strony, zawiadamiane w drodze obwieszczenia, należy ustalić na zasadach ogólnych, tj. art. 28 k.p.a. W myśl tej normy, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Zdaniem organu, należy przyjąć, że w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, przymiot strony przysługuje właścicielom nieruchomości położonych na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Wójt Gminy W. w toku postępowania administracyjnego prawidłowo zawiadamiał na piśmie, na podstawie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. inwestora oraz właściciela nieruchomości, na której planowana jest lokalizacja inwestycji celu publicznego, a pozostałe strony w drodze obwieszczenia, a także poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w O. W świetle powyższego zarzut niezawiadamiania stron o czynnościach zgodnie z art. 53 u.p.z.p. Kolegium uznało za niezasadny. Strony zostały prawidłowo powiadomione o wydanej decyzji i pouczone o prawie do wniesienia odwołania. Jednakże w uwagi na nieprawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji i brak w aktach informacji z rejestru gruntów w zakresie pozostałych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, Kolegium stwierdziło, że nie ma możliwości zweryfikować czy osobom, które skorzystały z prawa wniesienia odwołania, prawo to w rzeczywistości przysługuje.
W tej sytuacji należało kierować się ogólną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 81a K.p.a., rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony. Informacja Wójta Gminy W. zawarta w piśmie przekazującym odwołanie, iż "wnoszący sprzeciw" nie są stronami w postępowaniu, nie znajduje poparcia w aktach postępowania.
Organ odwoławczy wskazał dalej, że zaskarżona decyzja nie jest tożsama z projektem decyzji, sporządzonym przez mgr inż. arch. B. H.-M., nr upr.z- [...], gdyż nie zawiera załącznika nr [...] w postaci analizy stanu prawnego i faktycznego wnioskowanej nieruchomości. Autor analizy wskazał, że "planowana inwestycja wpłynie negatywnie na ład przestrzenny rozumiany zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Dlatego po przeprowadzonej analizie ustalono, że "na taki zakres wniosku decyzja winna być negatywna".
Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 56 u.p.z.p., który ogranicza możliwości odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z jego brzmieniem, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W analizie przeprowadzonej do sprawy powołano się na negatywny wpływ inwestycji na ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy, co stanowi faktycznie powołanie się na niezgodność inwestycji z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Bez równoczesnej przesłanki niezgodności z przepisami odrębnymi, nie może to stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i tak też organ I instancji rozstrzygnął, jednakże wbrew analizie, której do decyzji nie załączono. Niedopuszczalne jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie negatywnej analizy. Ustalenia przeprowadzonej analizy winny być spójne z rozstrzygnięciem organu I instancji.
Końcowo organ wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera w swej treści błędne zapisy, o czym organ I instancji został poinformowany pismem z dnia [...] września 2020 r. Ponadto, inwestor w sprawie występował za pośrednictwem pełnomocnika na podstawie pełnomocnictwa, złożonego do akt sprawy. Pełnomocnictwo było ważne do dnia 30 czerwca 2020 r. Zatem organ I instancji po tej dacie nieprawidłowo kierował korespondencję do pełnomocnika, którego umocowanie wygasło.
W rezultacie Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. c, art. 53 ust. 3 u.p.z.p., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy nie przychylił się do wniosku strony o powołanie niezależnego biegłego do zbadania w jaki sposób planowana inwestycja oddziałuje na środowisko, gdyż w jego ocenie byłoby to działanie przedwczesne. Zgodnie bowiem z art. 122 a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.), prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji.
Spółka P. w W., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw od opisanej powyżej decyzji kasacyjnej, zarzucając jej naruszenie:
- - art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej "K.p.a.") - poprzez prowadzenie postępowania przez organy administracji w sposób stanowczo podważający zaufanie do organów administracji oraz całkowicie nieuzasadnioną odmowę załatwienia sprawy;
- - § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Kolegium, że wskazane przepisy, mogą stanowić podstawę do sumowania parametrów planowanej inwestycji, niezgodnie z jednoznacznymi przepisami § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu, które nakładają obowiązek badania mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny, w sytuacji gdy planowana stacja bazowa ma polegać na instalacji po jednej antenie na sektor, czyli łącznie 3 anten sektorowych - co wyklucza konieczność dokonywania kumulacji mocy, jak również wskazuje nieprawidłowe ustalenie zakresu oddziaływania inwestycji;
- - art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez bezpodstawny zarzut niepowiadomienia stron, w sytuacji gdy przepisy nakazują pisemne powiadomienie tylko inwestora oraz właściciela nieruchomości, na jakiej inwestycja jest realizowana;
- - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. - w związku z ww. zarzutami, poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i bezpodstawną odmowę rozpatrzenia przez Kolegium sprawy co do istoty.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jego oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje:
Sprzeciw okazał się zasadny, jednak nie z przyczyn w nim podnoszonych.
Na wstępie zauważyć należy, że sądowej kontroli w niniejszej sprawie została poddana decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Wyjaśnienia zatem wymaga, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W świetle powyższych regulacji wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, przy czym nie każde naruszenie procedury może skutkować uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej, a jedynie takie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
W szczególności dotyczy to niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi również wtedy, gdy organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Wskazać również należy, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W badanej sprawie organ odwoławczy wskazał na szereg procesowych uchybień organu I instancji, które w jego ocenie doprowadziły do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji lokalizacyjnej i uzupełnienia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazły się wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a.
Organ odwoławczy błędnie jednak ocenił istotną dla sprawy kwestię, a mianowicie nie ustalił, czy odwołanie zostało wniesione przez osoby, którym w niniejszej sprawie przysługuje przymiot strony.
Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.), a istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji w jej całokształcie. Warunkiem uruchomienia postępowania odwoławczego jest wniesienie odwołania przez stronę postępowania.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że – jak trafnie zauważyło Kolegium, stroną postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania ma istotne z punktu widzenia gwarancji procesowych stron postępowania, jak i zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), znaczenie. Stronie przysługują określone przepisami procedury administracyjnej uprawnienia (prawo czynnego uczestnictwa w postępowaniu, składania wniosków dowodowych, składania środków odwoławczych od rozstrzygnięć organów). Stąd pominięcie w postępowaniu podmiotu, który powinien za stronę zostać uznany może się wiązać z niekorzystnymi konsekwencjami w sferze jej wynikających z przepisów prawa uprawnień.
Z drugiej zaś strony nadmierne i nieuzasadnione rozszerzenie kręgu stron postępowania rodzi niebezpieczeństwo wpływania na jego przebieg przez podmioty, które nie mają interesu prawnego w rozstrzygnięciu i wystąpienia będących tego następstwem negatywnych skutków dla wnioskodawcy.
Zatem rzeczą organu II instancji, w przypadku wniesienia odwołania, jest dokonanie oceny, czy pochodzi ono od osoby uprawnionej. Ten wstępny etap badania odwołania ma bezpośrednie przełożenie na rozstrzygnięcie. W przypadku bowiem, gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot nieuprawniony, organ stwierdza jego niedopuszczalność – stosownie do art. 134 k.p.a. Wniesienie odwołania przez podmiot uprawniony otwiera drogę do merytorycznej oceny podniesionych w nim zarzutów.
W badanej sprawie, zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania i decyzji je kończącej na piśmie zawiadomieni zostali inwestor i właściciel działki, na której ma zostać zlokalizowane przedsięwzięcie objęte wnioskiem, pozostałe strony zawiadamiano obwieszczeniami. Przekazując odwołanie złożone przez 124 mieszkańców miejscowości O., organ I instancji zaznaczył, że osobom tym nie przysługuje przymiot strony.
Rzeczą organu odwoławczego było w tej sytuacji ustalenie, czy wszystkie osoby, które wniosły odwołanie są stronami postępowania. Bowiem dopiero w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii możliwe było przystąpienie do jego rozpoznania. Tymczasem Kolegium uznało, że wobec nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, w tym rzeczywistego zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, nie jest w stanie określić, które z osób podpisanych pod odwołaniem posiadają przymiot strony, a skoro tak, to należy się odwołać do art. 81a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony i – w ocenie Sądu, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem wątpliwości, o których mowa muszą dotyczyć stanu faktycznego, a nie wątpliwości co do przymiotu strony postępowania.
Poza tym organ nie zwrócił uwagi na brzmienie § 2 tego przepisu, który w pkt 2 wyklucza możliwość zastosowania art. 81a § 1, jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich, co bezsprzecznie zachodzi w badanej sprawie – niewątpliwie interesy podmiotów kwestionujących decyzję organu I instancji stoją w sprzeczności z interesem inwestora.
Nie ulega wątpliwości, że obowiązek ustalenia czy odwołanie pochodzi od podmiotu uprawnionego spoczywa na organie II instancji, który w przypadku wątpliwości powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i w zależności od jego wyników podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie – stwierdzić niedopuszczalność odwołań osób, które nie są stronami postępowania i rozpoznać odwołania pochodzące od osób będących stronami. Tymczasem organ przystąpił do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji do czego przed przeprowadzeniem wstępnego badania odwołania nie był uprawniony.
Doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy rozpoznał odwołania, co do których istnieją poważne wątpliwości, czy zostały wniesione przez osoby uprawnione.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Z opisanych wyżej względów Sąd nie badał merytorycznej zasadności podniesionych w sprzeciwie zarzutów, bowiem przed rozstrzygnięciem kwestii formalnych dotyczących samego odwołania byłoby to przedwczesne.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.