Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r., J. M. (dalej przywoływana jako: "Wnioskodawczyni," bądź "Skarżąca"), wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy S. o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką – M. L..
Działający w ramach upoważnienia ww. organu Inspektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S. decyzją nr [...], z dnia [...] maja 2020 r., wydaną na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 1-3, art. 23 ust. 1-4, art. 24 ust. 1-4, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.ś.r." - odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu zaistnienia negatywnej przesłanki, tj. ustalonego prawa do renty rodzinnej.
Skarżąca, działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, której zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą renty rodzinnej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, zarzuciła niezastosowanie w sprawie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty rodzinnej osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, przywoływanej dalej jako: "K.p.a.") w zw. z art. 17 ust. 1, ust. 5 u.ś.r. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. jest jasne i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. Ustalenie prawa do renty rodzinnej stanowi przesłankę negatywną, wykluczająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na córkę.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury jak i reny rodzinnej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że rozpatrując przedmiotową sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit a wyżej wymienionej ustawy i przyjęły, że skoro ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, zdaniem skarżącej, może prowadzić do takiego wniosku, to jednak zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury.
Na poparcie swojego stanowiska powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, w którym Sąd wskazał że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem, wykazała, że akt ten, podobnie jak poprzedzająca go decyzja Prezydenta Miasta S., naruszają prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie ich z obiegu prawnego.
Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt.2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
- 1) osoba sprawująca opiekę:
- a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,
- b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 2) osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
W badanej sprawie organy obu instancji uznały, że Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje z uwagi na ustalone prawo do renty rodzinnej, zatem zachodzi przesłanka do odmowy jego przyznania na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20, wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał za celowe odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej ww. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwie intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie ww. przepisu w obecnych realiach, jako pozbawiającego w świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej (stanowisko tożsame zaprezentował NSA w uzasadnieniu wyroków z dnia: 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19).
Ponadto NSA wskazał, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).
Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie.
W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przemawia to za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
Powyższe stanowisko NSA, skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje, że można je także odnieść do tej sprawy. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę czy emeryturę w wysokości niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że ww. cel nie jest w stosunku do tej grupy realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty czy emerytury opiekun, tak jak w niniejszej sprawie Skarżąca, nie może podjąć pracy zarobkowej.
W badanej sprawie organy obu instancji przyjęły wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., bezwzględne eliminującą z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia wskazanego przepisu narusza konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
W świetle przedstawionej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd uznaje, że skoro przepisy prawa umożliwiają Skarżącej wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie (uwzględniając zasady procesowe wynikające z art. 7, 8 i 9 K.p.a.), powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Jak wynika z brzmienia art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości (por. ww. cyt. wyrok NSA sygn. akt I OSK 254/20).
Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera świadczenie emerytalne w wysokości niższej, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie rentę rodzinną. W przypadku ustalenia, że Skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego Organy administracji właściwe w sprawie powinny poinformować o tym Stronę i wskazać na potrzebę złożenia do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o emeryturach skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach).
Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O ile zatem Skarżąca, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, doprowadzi do zawieszenia prawa do renty rodzinnej możliwe stanie się płynne przejście Skarżącej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych na system świadczeń rodzinnych.
Istota bowiem ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z tego ostatniego przepisu, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny rozważyć powyższe możliwości rozpoznania sprawy, uwzględniając prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. Najistotniejszą kwestią powinno być dla nich takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować Skarżącej wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić należnego wsparcia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką.
Podsumowując, fakt pobierania przez Skarżącą emerytury nie może być w okolicznościach tej sprawy przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu tych świadczeń znajduje zastosowanie reguła dokonania wyboru, polegająca na możliwości rezygnacji przez stronę świadczenia, które jest dla niej mniej korzystne.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji.