Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej też jako "organ" lub "Prezes ZUS") decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz.53, dalej jako "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmówił przyznania małoletniej N. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego B. C. (dalej jako "wnioskodawczyni") renty rodzinnej w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołując się na art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS podniósł, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane gdy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Niespełnienie zaś nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej.
Organ wskazał, że udokumentowano 16 lat, 8 miesięcy i 28 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych ojca małoletniej, zmarłego w wieku 46 lat. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 1992 - 1998, 2009 - 2014 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.
W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach w ubezpieczeniu wobec ojca dzieci nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ wyjaśnił przy tym, że przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu ubezpieczenia.
W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu wnioskowanego świadczenia.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła matka małoletniej wnioskodawczyni jako jej przedstawiciel ustawowy (dalej jako "strona skarżąca"). Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie postępowania, tj.:
- 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą "szczególne okoliczności" uzasadniające przyznanie wnioskodawczyni renty rodzinnej w drodze wyjątku, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w sytuacji, gdy organ nie odniósł się w ogóle do indywidualnej sytuacji, w której znalazł się zmarły ojciec małoletniej, związanej z jego uzależnieniem od alkoholu, jak również do sytuacji rodzinnej, osobistej i zdrowotnej uprawnionej wnioskodawczyni,
- 2. art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w sposób należny w uzasadnieniu zasadniczych przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji odmawiającej przyznania małoletniej renty rodzinnej w drodze wyjątku.
W związku z powyższym, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że uzasadnienie decyzji organu sprowadza się tylko do krótkiego stwierdzenia o braku spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Faktem jest zaś, że w okresach nieskładkowych, tj. w latach 1992 -1998 oraz 2009 - 2014 brak wykonywania zatrudnienia częściowo spowodowany był problemem alkoholowym, z którym zmagał się ojciec małoletniej. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie odniósł się w żaden sposób do ww. okoliczności. Uzasadnienie decyzji słowem nie wspomina także o przyczynach w jakich małoletnia straciła ojca, a które z całą pewnością mają charakter szczególny i wyjątkowy. Dokumenty przedstawione przez stroną skarżącą w ogóle nie zostały poddane ocenie. Analiza decyzji wskazuje na jej dosłowną szablonowość i powierzchowność. Ojciec małoletniej uzależniony był od alkoholu i z tego względu nie zawsze był w stanie podjąć zatrudnienie.
Choroba alkoholowa może stanowić okoliczność uzasadniającą przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku. Okoliczność tą należy oceniać w oparciu o całokształt sprawy. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w chwili śmierci ojciec małoletniej miał 46 lat, co oznacza, że gdyby nie został pobity i w konsekwencji tego nie zmarł, miałby jeszcze dużo czasu (całe 20 lat) na powrót do zatrudnienia. Trudno tym samym - przy uwzględnieniu aktywności zawodowej tragicznie zmarłego - przyjmować kryterium składki jako jedyny wyznacznik odmowy przyznania prawa do renty małoletniemu dziecku. Organ zupełnie też pominął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sytuację małoletniej, która od urodzenia cierpi na zaburzenia neurologiczne i lekowe, w związku z czym, leczy się farmakologicznie. Dziecko pozostaje pod stałą opieką psychologa i lekarza psychiatry, posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego.
Małoletnia jest dzieckiem niepełnosprawnym wymagającym stałej pomocy w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz pomocy opiekuna w procesie leczenia, edukacji i rehabilitacji. Dziecko cierpi także na wadę wzroku oraz chorobę w postaci stóp płasko – koślawych. Wymaga zatem ćwiczeń rehabilitacyjnych oraz noszenia specjalnych wkładek korekcyjnych. W związku z niepełnosprawnością córki jej matka zmuszona została do rezygnacji z zatrudnienia i skorzystania ze środków pochodzących z opieki społecznej.
Strona skarżąca podniosła, że biorąc pod uwagę powyższe, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku. Dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uwzględnia wszystkich istotnych okoliczności pozwalających ustalić, czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W związku z powyższym zaskarżona decyzja wydana została co najmniej przedwcześnie a materiał dowodowy wymaga uzupełnienia w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie powyżej wskazanych wątpliwości, tak aby możliwe było wydanie decyzji zawierającej uzasadnienie odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do zasady argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że zmarły ojciec małoletniej nigdy w niczym nie przyczyniał się do utrzymania swego dziecka i nie ma żadnych przesłanek, by takie starania podjął w przyszłości. Wyjaśnił nadto, że o wyjątkowości podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności nie może przesądzać subiektywne przekonanie, lecz muszą być to takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być potraktowane jako szczególne. Z pewnością do okoliczności tych nie można zaliczyć uzależnienie od alkoholu przy jednoczesnym braku jakichkolwiek dowodów na konsekwentne leczenie odwykowe. Alkoholizm nie jest chorobą "uprzywilejowaną" i nie powoduje, że każda osoba nadużywająca alkoholu i od niego uzależniona staje się niezdolną do pracy już w chwili powstania uzależnienia, ani też, tym bardziej nie powoduje powstania uprawnień do renty u takiej osoby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowoadministarcyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed właściwym organem. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków.
W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa ZUS nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w myśl którego ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie.
Istotnym jest, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie.
Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Sąd administracyjny nie ma zaś kompetencji czy możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powyższe pozostaje bowiem w gestii Prezesa ZUS.
Z treści przedmiotowego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Pierwszy z wymienionych w przepisie warunków dotyczy ubezpieczenia wnioskodawcy lub osoby zmarłej, po której żąda przyznania świadczenia wnioskodawca. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku i po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie.
Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, że ubezpieczony nie spełnił co najmniej jednego z wyżej wymienionych warunków. W sprawie nie wykazano bowiem szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły ojcu małoletniego dziecka, w imieniu których strona skarżąca wnioskuje o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Podkreślenia wymaga, że to strona wnioskująca składając wniosek o przyznanie świadczenia, winna wykazać, że nie było możliwe otrzymanie przez zmarłego ojca dziecka świadczenia w trybie zwykłym, albowiem zaistniały okoliczności szczególne, na które ubezpieczony nie miał wpływu. Jak zaś wynika z ustaleń organu, ubezpieczony na przestrzeni 46 lat życia udokumentował jedynie 16 lat, 8 miesięcy i 28 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Słusznie organ zauważył, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż w latach 1992 - 1998 oraz 2009 - 2014 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.
W przerwach w ubezpieczeniu wobec ojca dzieci nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.
Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu ubezpieczenia. O wyjątkowości podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności nie może przesądzać samo subiektywne jej przekonanie, lecz muszą być to takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być potraktowane jako szczególne. Do okoliczności takich nie można zaliczyć samego uzależnienia od alkoholu przy jednoczesnym braku przedstawienia przez stronę skarżącą dowodów na konsekwentne leczenie odwykowe zmarłego ojca dziecka. Co również istotne, fakt choroby alkoholowej ojca dziecka nie był nawet podniesiony przez stronę skarżącą we wniosku inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie.
Zauważyć również wypada, że powoływanie się przez stronę skarżącą dopiero w skardze na chorobę alkoholową ojca dziecka uniemożliwiającą mu wykonywanie zatrudnienia lub innej działalności w okresach ww. przerw w ubezpieczeniu nie znajduje wystarczającego potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.
W tej sytuacji, organ wydając zaskarżoną decyzję miał prawo uznać, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które uniemożliwiły ojcu dziecka spełnienie warunków wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Skoro zaś strona skarżąca stwierdziła, że istnieją nowe argumenty i dowody, które mogą mieć znaczenie dla sprawy, mogła je podnieść we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowanym do organu, a nie w skardze do sądu administracyjnego, który bada jedynie zgodność z prawem decyzji.
Niespełnienie ww. przesłanki dotyczącej braku szczególnych okoliczności o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach uprawniających o ubieganie się przez stronę skarżącą o uzyskanie świadczenia po zmarłym ojcu było wystarczające do odmowy przez organ przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Niespełniona bowiem została co najmniej jedna z czterech wymienionych w ww. przepisie przesłanek, które łącznie należy spełnić, aby otrzymać przedmiotowe świadczenie.
Reasumując, Sąd uznał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego. Sąd nie stwierdził również takiego naruszenia przez organ przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie wydanej decyzji.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.