Uzasadnienie
Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy B. T. W. W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że radna T. W. od dnia [...] kwietnia 2009 r. prowadzi działalność gospodarczą jako agent pocztowy, na podstawie umowy zawartej z [...], w miejscowości K., ul. [...], w budynku Zespołu Szkół [...]. Przedmiotem tej działalności, według klasyfikacji PKD, jest pozostała działalność pocztowa i kurierska, pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona poza siecią sklepową, straganami i targowiskami. Gmina jest właścicielem nieruchomości nr [...], na której znajduje się budynek Zespołu Szkół [...]. Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej prowadzeniu.
Z kolei w świetle art. 24f ust. 1a ww. ustawy, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. T. W. złożyła ślubowanie na sesji Rady Gminy w dniu [...] grudnia 2010 r. i we wskazanym wyżej terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania nie zaprzestała prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej. Stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności powoduje wygaśnięcie mandatu radnego. Zdaniem Wojewody, przepis ten na mocy art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) ma zastosowanie do zmian w składach rad i stwierdzania wygaśnięcia mandatów radnych w kadencji 2010-2014, co potwierdza Państwowa Komisja Wyborcza w piśmie z dnia [...] października 2011 r. nr [...].
W ocenie organu nadzoru, w takiej sytuacji Rada Gminy B. była zobowiązana do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej T. W., po uprzednim umożliwieniu jej złożenia wyjaśnień, najpóźniej po upływie 1 miesiąca od upływu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania przez radną. Pomimo wezwania Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (doręczonego w dniu [...] stycznia 2012 r.), Rada Gminy B. nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej T. W., w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Dlatego też, w opinii Wojewody, uzasadnione jest wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ust. 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnej T. W. Powyższe zarządzenie zastępcze T. W. uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 24f ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że będąc radną Rady Gminy B. i pozostając w samozatrudnieniu, jako ajent [...] w B., prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego; art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), poprzez uznanie, że prowadzenie, poza gospodarstwem rolnym, dodatkowo, w miarę społecznych potrzeb, czynności ajenta [...] dla społeczności lokalnej, jest działalnością gospodarczą.
Ponadto, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wydanie zarządzenia zastępczego przy braku podstaw faktycznych i prawnych do jego podjęcia. Wyjaśniła, że [...] zawarła z nią umowę cywilnoprawną na prowadzenie usług pocztowych i wskazała jako najlepsze miejsce do prowadzenia tej działalności właśnie budynek Szkoły [...], gdzie wcześniej taka działalność była już prowadzona. Jej zdaniem, prowadzona przez nią działalność pocztowa w formie samozatrudnienia nie uchybia wskazanym przepisom prawa, a co więcej – sprzyja społecznemu zapotrzebowaniu na usługi pocztowe, czego dowodem jest wdzięczność społeczności lokalnej, natomiast Wojewoda [...] okoliczności tych w ogóle nie dostrzegł i nie ocenił, podejmując swoje rozstrzygnięcie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Udzielając odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, przedstawiając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumenty, jakich użył w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.
Gmina B., będąca uczestnikiem niniejszego postępowania, nie przedstawiła stanowiska procesowego w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego podjęcia. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z brzmieniem art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 (ust. 1a).
W myśl art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego w takim przypadku stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (ust. 2). W przypadku tym, przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu, należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień (ust. 3). Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5). W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu (ust. 6).
Istotnie, jak słusznie wskazuje Wojewoda [...], przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa na mocy art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) ma zastosowanie do zmian w składach rad i stwierdzania wygaśnięcia mandatów radnych w kadencji 2010-2014.
W świetle art. 98a ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679 ze zm.), w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2).
Wprowadzone do ustaw samorządowych zakazy dotyczące funkcjonariuszy publicznych mają przede wszystkim służyć eliminowaniu z życia publicznego sytuacji i zjawisk o charakterze korupcyjnym i nieetycznym. Mają więc zapobiegać przypadkom wykorzystywania funkcji publicznych do osiągania prywatnych celów, które podważałyby zaufanie opinii publicznej nie tylko bezpośrednio do osób pełniących funkcje publiczne, ale w ogóle do organów władzy publicznej.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że radna Rady Gminy B. T. W., prowadząc własną działalność gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług pocztowych, na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z [...], w miejscowości K., ul. [...], w budynku Zespołu Szkół [...] – nieruchomości, której właścicielem jest Gmina B., naruszyła dyspozycję art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten wprowadza generalny zakaz obejmowania lub sprawowania mandatu radnego gminy, który prowadzi działalność sam lub z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, zarządza taką działalnością, jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej zarządzaniu.
Zatem radny ma zakaz używania mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Zakaz ten adresowany jest tylko do tych radnych, którzy w tej samej gminie wykonują mandat i prowadzą działalność gospodarczą, wykorzystując jej majątek, jej mienie. Definicję "mienia komunalnego" gminy zawiera art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.
Nieruchomość będąca własnością Gminy B., na której posadowiony jest budynek Zespołu Szkół [...], stanowi mienie komunalne tej Gminy, w rozumieniu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei skarżąca, wbrew jej twierdzeniom, prowadzi zarejestrowaną działalność gospodarczą, co wynika z ewidencji działalności gospodarczej, i używa zaadaptowanego na ten cel jednego z pomieszczeń należących do Szkoły [...]. Zainteresowana wykorzystuje zatem mienie należące do Gminy B., a więc mienie komunalne tej jednostki samorządu terytorialnego. Wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, ma pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, a zatem mienie komunalne ma służyć działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego. Tak też jest w niniejszej sprawie. Stosunek prawny łączący skarżącą z [...] wskazuje, że zainteresowana, świadcząc usługi pocztowe w imieniu [...], czyni to na własny rachunek w ramach zarejestrowanej działalności gospodarczej, wynajmując w tym celu lokal stanowiący mienie komunalne Gminy B. Ze sprawy wynika, że to [...] wskazała jako najlepsze miejsce do prowadzenia przez zainteresowaną usług pocztowych właśnie budynek Zespołu Szkół [...], jako że wcześniej [...] sama w tym miejscu, a więc bez przedstawicieli czy pośredników, świadczyła swoje usługi.
Nie zmienia to jednak faktu, że to skarżąca wynajmuje lokal gminny, wykorzystując tym samym mienie komunalne do prowadzenia własnej działalności gospodarczej, w ramach której realizuje przyjęte wobec [...] zobowiązanie świadczenia usług pocztowych.
Celem zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Chodzi zatem o wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących gminy, jak i osób wykonujących funkcje organów wykonawczych gminy. Omawiany zakaz sam w sobie stanowi przejaw ograniczenia uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobody wykonywania działalności gospodarczej. Nie oznacza to jednak, że zakaz narusza przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), albowiem radny prowadzący działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy ma możliwość złożenia rezygnacji z funkcji, zaprzestania prowadzenia działalności, ewentualnie zaprzestania prowadzenia jej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.
Bez znaczenia prawnego pozostają argumenty skarżącej, że prowadzona przez nią działalność pocztowa w formie samozatrudnienia sprzyja społecznemu zapotrzebowaniu na usługi pocztowe, czego dowodem jest wdzięczność społeczności lokalnej. Tego rodzaju argumentacja, wywodzona z zasad współżycia społecznego, nie mogła stanowić przedmiotu oceny organu nadzoru, nie może także wpływać na stanowisko Sądu, gdyż w prawie administracyjnym nie stosuje się zasad współżycia społecznego. Naruszenie przez radnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy rodzi przewidziane w powyższych przepisach konsekwencje. Toteż radna T. W. obowiązana była do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radną w powyższym terminie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, Rada Gminy B. winna stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnej, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu wskazanego terminu, wobec treści art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ww. ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa.
Ponieważ Rada tego nie uczyniła, a wręcz przeciwnie – podjęła uchwałę z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej, zaś na wezwanie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej nie podjęła, organ nadzoru miał podstawy do wydania zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnej w trybie art. 98a ust. 1 i 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r. o sygn. akt II OSK 823/11 (publ. LEX nr 852731) uznał, że podjęcie uchwały o odmowie wygaszenia mandatu burmistrza nie stoi na przeszkodzie do wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu tego mandatu z uzasadnieniem, że rada nie podjęła odpowiedniej uchwały. Z kolei w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 150/11 (publ. LEX nr 826130) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym podjęcie uchwały odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu powoduje, że zostaje spełniony warunek wyznaczony w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – bezskuteczny upływ terminu stwierdzenia wygaśnięcia mandatu – co daje podstawy do wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego. Oznacza to, że nie jest wyłączona dopuszczalność wydania zarządzenia zastępczego od stwierdzenia nieważności uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni te tezy podziela.
W tym stanie rzeczy, podjęte przez Wojewodę [...] zarządzenie zastępcze, stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy B. T. W., należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny wobec treści rozstrzygnięcia.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.