Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], którą odmówiono B. SA z siedzibą w W. udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. B. SA z siedzibą w W. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych wydanych w trybie art. 64d ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: "prawo o ruchu drogowym") od 2012 r. w odniesieniu do następujących odcinków dróg publicznych:
- a) S-12 (S-17), odc. w. "[...]" – w. "[...]" – granica administracyjna miasta [...],
- b) S-12 (S-17), odc. "[...]".
Organ, po analizie ww. wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], poinformował wnioskodawcę, że wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonych, gdyż GDDKiA nie prowadzi zestawień w formie, która umożliwiłaby automatyczne wygenerowanie żądanych danych.
Wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu ww. danych w terminie 14 dni od dnia otrzymania ww. pisma, poinformował wnioskodawcę o braku możliwości rozpatrzenia ww. wniosku w terminie 14 dni z uwagi na konieczność przeprowadzenia analizy i weryfikacji wszystkich zezwoleń kategorii VII, wydanych przez Centralę i zebrania danych z 16 Oddziałów GDDKiA od 2012 r. oraz związany z tym znaczący nakład czasu i pracy.
W odpowiedzi na powyższe pismo, wnioskodawca pismem z dnia [...] marca 2016r. zwrócił się do organu o uwzględnienie jego wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., wskazując, że w jego opinii żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej w rozumieniu Ustawy, a zatem nie jest on zobowiązany do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do wnioskowanych danych.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej, uznając, iż w sprawie istnieją przesłanki, pozwalające zakwalifikować dane żądane wnioskiem jako informacje przetworzone w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Od powyższej decyzji B. SA wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując prawidłowość kwalifikacji przez organ żądanych informacji jako informacji przetworzonych w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy.
Wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Organ odwoławczy wskazał, że zbadał dodatkowo z urzędu przesłankę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu danych określonych wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r., jednakże nie zidentyfikowano jej istnienia w niniejszej sprawie. Przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy bowiem uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 230/13). Wnioskodawca nie wykazał, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej oraz jakiemu dobru uniwersalnemu ma służyć żądana informacja.
W tych okolicznościach sprawy nie została wypełniona hipoteza normy prawnej z cytowanego art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, której ziszczenie się warunkowało sporządzenie i udzielenie przedmiotowej informacji przetworzonej. Wnioskodawca nie wykazał wymaganego wskazanym przepisem istotnego interesu publicznego w wyznaczonym do tego terminie, brak więc podstaw do przyjęcia, że interes taki istnieje w sprawie z ww. wniosku.
Organ stwierdził, że żądane dane stanowią informację przetworzoną, bowiem ich zakres wykracza poza ramy normalnego korzystania z informacji publicznej. Centrala GDDKiA oraz jej 16 Oddziałów nie prowadzą rejestrów, ewidencji oraz zestawień, które umożliwiłyby wygenerowanie danych w żądanym przez skarżącego zakresie. Zebranie tych danych wymagałoby przeprowadzenia analizy danych pod kątem wybranych kryteriów przez Centralę i 16 Oddziałów GDDKiA, ich identyfikacji, a następnie analizy tych danych, które spełniałyby kryteria określone we wniosku. W konkluzji organ uznał, że z uwagi na brak wskazania interesu publicznego w oparciu o art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej należało odmówić udostępnienia żądanej informacji.
W skardze do tutejszego Sądu B. SA zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:
- 1) art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: Ustawa) – poprzez odmowę udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w sytuacji braku występowania ustawowych ograniczeń w dostępie do tej informacji, wynikających z art. 5 Ustawy, w szczególności z uwagi na to, że charakter i zakres żądanej informacji publicznej nie stanowił informacji przetworzonej i nie wymagał wykazania przez skarżącego istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 Ustawy,
- 2) art. 17 ust. 2 Ustawy, w związku z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: Kpa) – poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], podczas gdy podlegała ona uchyleniu w całości,
- 3) art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: Kpa) – poprzez naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek B. SA z dnia [...] lutego 2016 r., skierowany do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, podlegał rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ustawa ta służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1 – 5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Z kolei przedmiot ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznacza pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Definicja informacji publicznej, zawarta w ww. przepisie, odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym.
Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że GDDKiA – jako centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach dróg krajowych, do którego, w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), należy przede wszystkim wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych oraz realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych – jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Nadto, żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Wniosek z dnia [...] lutego 2016 r. dotyczył bowiem danych odnoszących się do działalności GDDKiA, o której mowa w art. 18 ww. ustawy o drogach publicznych.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. uznał, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p., a w sprawie nie została wykazana przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", warunkująca udostępnienie takiej informacji.
Stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest, w ocenie Sądu, prawidłowe.
Informacja publiczna przetworzona, w odróżnieniu od informacji prostej, czyli takiej, której zasadnicza część nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie.
Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, publ.: LEX nr 1149235, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, publ.: LEX nr 1135982). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca.
Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ.: LEX nr 1068557, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133).
W niniejszej sprawie organ wskazał, czego zresztą skarżący nie kwestionował, że w swoich rejestrach nie prowadzi szczegółowych zestawień zawierających wnioskowane informacje. Zatem w celu zebrania danych w zakresie określonym przez skarżącego organ musi je specjalnie dla niego przygotować w oparciu o wskazane kryteria. Wiąże się to z analizą dokumentacji prowadzonej dla wszystkich zezwoleń kategorii VII, wydanych przez Centralę i 16 Oddziałów GDDKiA od 2012 r., tj. 28 462 sztuk, prześledzeniem wszystkich wytyczonych tras przejazdów w danych zezwoleniach i wyselekcjonowaniem tych, które zawierają w sobie wskazane wyżej odcinki dróg, oraz sporządzeniem ich kopii. Działania te wiążą się ze znacznym nakładem czasowym i finansowym ze strony organu.
W związku z powyższym nie sposób uznać za trafny zarzut skarżącego zawarty w skardze, jakoby "Organ jedynie w sposób ogólny i bez odniesienia się do przedmiotu sprawy powoływał się na konieczność szczegółowego przetwarzania informacji prostych, która to konieczność nie zachodzi w sprawie".
Tym samym uznać należy, iż żądane przez skarżącego informacje w postaci kopii zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych, wydanych w trybie art. 64d ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) od 2012 r. w odniesieniu do odcinków dróg publicznych:
- a) S-12 (S-17), odc. w. "[...]" – w. "[...]" – granica administracyjna miasta [...],
- b) S-12 (S-17), odc. "[...]", w ocenie Sądu, organ prawidłowo zakwalifikował jako informację publiczną przetworzoną i zasadnie, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego (pismem z dnia [...] lutego 2016 r.).
W sprawie bezsporne jest, że skarżący nie wykonał powyższego wezwania i zaniechał wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W tej sytuacji organ prawidłowo orzekł o odmowie udzielenia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), orzekł jak w sentencji.