Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. P. decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, zwana też dalej "ustawą zaopatrzeniową"), na podstawie art. 8a tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Minister przywołał leksykalne synonimy: "krótkotrwałości" (chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod katem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych.
Postawa rzetelnego funkcjonariusza cechuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację obowiązków, ale także wykazywanie inicjatywy w służbie oraz gotowość do realizacji zadań dodatkowych. Zdaniem organu, narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, przy czym chodzi tu o zagrożenie inne niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, a więc zagrożenie rzeczywiste i dowiedzione.
Organ dodał, że szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy, należy rozpatrywać po spełnieniu dwóch przesłanek wymienionych w tym przepisie i postrzegać go trzeba przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby byłego funkcjonariusza pod znakiem zapytania i tylko wówczas gdy krótkotrwałość służby na rzecz totalitarnego państwa jest bezdyskusyjna.
Odnosząc te ogólne rozważania do rozpatrywanej sprawy, Minister stwierdził, że odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ponieważ służba J. P. przed dniem [...] lipca 1990 r. nie była krótkotrwała oraz brak jest dowodów, aby skarżąca po 1990 r. pełniła służbę z narażeniem zdrowia i życia.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że skarżąca pełniła służbę od [...] stycznia 1985 r. do [...]kwietnia 1991 r. oraz od [...] maja 1994 r. do [...] września 2007 r., tj. przez 19 lat, 6 miesięcy i 22 dni, z czego – jak wynika z informacji wydanej przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przebiegu służby z [...] kwietnia 2017 r., na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] stycznia 1985 r. do [...] grudnia 1989 r., a więc przez okres 4 lat, 11 miesięcy i 4 dni.
Zdaniem Ministra, służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała (przejściowa, chwilowa, tymczasowa, doraźna, epizodyczna), zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym (stanowiła ok. 25 % całkowitego okresu jej służby). Była to służba wieloletnia, podjęta nieprzypadkowo, lecz w pełni świadomie.
Odnosząc się do przesłanki zastosowania art. 8a ustawy, o której mowa ust. 1 pkt 2, organ podał, że z pism Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lutego 2018 r., stanowiących informację o przebiegu służby skarżącej wynika, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w służbie po dniu 12 września 1989 r. Na powyższe wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych skarżącej karach dyscyplinarnych.
Ponadto z akt sprawy wynika, że w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia oraz brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury wydanego zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.).
J. P. reprezentowana przez adwokata w skardze do Sądu na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2019 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzuciła jej, że została ona wydana z naruszeniem art. 8a ust.1 pkt. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że organ błędnie przyjął, że jej przypadek nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Wbrew twierdzeniom organu wydającego decyzję, skarżąca pełniła bowiem służbę z narażeniem życia i zdrowia, z poświęceniem wykraczającym poza normalne obowiązki funkcjonariusza. Służyła bowiem w jednostkach, które z zasady wiązały się ze stanem zagrożenia zdrowia i życia funkcjonariuszy. Organ pominął okoliczności, że w latach [...] – [...] skarżąca otrzymywała nagrody za ujęcie sprawcy na gorącym uczynku, co jest szczególnie niebezpieczne i wiąże się z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia. Zdaniem skarżącej, organ dokonał także błędnej oceny przesłanki krótkotrwałości służby. Zauważyła przy tym, że ma również udokumentowane ponad 10 lat okresów zatrudnienia poza służbą.
Tym samym łączny okres zatrudnienia skarżącej w służbie i poza służbą wynosi łącznie około 30 lat. Nowelizacja ustawy zaopatrzeniowej spowodowała więc, że niespełna 5 - letni okres służby skarżącej spowodował obniżenie należnych jej świadczeń emerytalnych o ponad 50%. Uchwalając nowelizację ww. ustawy ustawodawca posłużył się mechanizmem odpowiedzialności zbiorowej uznając wszystkich funkcjonariuszy organów wymienionych w nowelizacji sprzed 1990 r. za odpowiedzialnych za utrwalenie systemu władzy komunistycznej w Polsce. Takie zachowanie ustawodawcy stanowi przejaw nieuzasadnionej represji ekonomicznej wymierzonej na podstawie przepisów godzących zarówno w Konstytucję, jak i normy prawa europejskiego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W kontrolowanej decyzji organ podał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji argumentował, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała, zarówno w ujęciu bezwzględnym (4 lata, 11 miesięcy i 4 dni), jak i w porównaniu do całości okresu jej służby. Trzeba dodać, że w ocenie organu po 12 września 1989 r. funkcjonariusz wykonywał powierzone zadania i obowiązki rzetelnie, przy czym nie pełnił tej służby z narażeniem zdrowia i życia i nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie.
Stanowisko organu nie jest prawidłowe.
Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące, niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10)
Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2)), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.
Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.
Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że niemal pięcioletnia (4 lata, 11 miesięcy i 4 dni) służba skarżącej przed 31 lipca 1990 r. nie była służą krótkotrwałą. Należy przypomnieć, że Minister podał, że krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 19 letniej służby skarżącej, 4 lata, 11 miesięcy i 4 dni służby to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Zdaniem Sądu, powołanie się na synonimy słowa "krótkotrwałość" nie stanowi dostatecznego uzasadnienia tego stanowiska organu.
Trzeba odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 13 grudnia 2019 r. przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.
Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano też słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi, trwającej z reguły kilkadziesiąt lat, okres niespełna 5 lat może być potocznie określony jako krótkotrwały. Wobec natomiast artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270) w rozpatrywanym przypadku, takie jej określenie jest w pełni zasadne. Nie znajduje więc podstaw, przyjęta przez organ, zawężająca wykładnia pojęcia krótkotrwała służba.
Sąd zauważa, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zdaje się nie kwestionować, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Dla porządku należy jednak podnieść, że nie ma powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285). Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków.
Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Prowadzi to do wniosku, że "narażenie zdrowia i życia" nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie (wzorowo). Narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności.
Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 stwierdził, że o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego (por. również wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3207/19). Organ oceniając spełnienie przez skarżącego przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinien zbadać te wszystkie okoliczności.
Minister nie odniósł się w ogóle do tego wątku, dotyczącego przebiegu służby skarżącej i nie ocenił go z punktu widzenia ustawowych przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 ustawy. Stwierdził natomiast, że przypadek skarżącej nie jest szczególny, ponieważ jej służba przed dniem 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała oraz brak jest dowodów, aby po 1990 r. pełniła służbę z narażeniem zdrowia i życia.
Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wskazania zawarte w wyroku. Organ ponownie ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Organ musi wskazać kryteria oceny "krótkotrwałości" służby skarżącej przed 31 lipca 1990 r. i rozważyć je w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku". Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie winny sposób.
Z tych wszystkich powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 2 ww. ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata skarżącej w kwocie 480 zł.