Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1020/18

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. J. K. (dalej jako skarżący) złożył wniosek o przyznanie zapomogi pieniężnej w wysokości 15.126,25 zł.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Dyrektor Biur Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej nr [...] poinformował skarżącego, że powyższy wniosek został rozpatrzony odmownie.

W dniu [...] grudnia 2017 r. skarżący, na podstawie art. 37 k.p.a., złożył ponaglenie o rozpatrzenie wniosku o zapomogę, wskazując, że wniosek o przyznanie zapomogi powinien być rozpatrzony przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w formie rozkazu personalnego.

Pismem z dnia z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej poinformował skarżącego, że ponaglenie o przyznanie zapomogi pieniężnej nie podlega rozpatrzeniu w trybie art. 37 k.p.a., bowiem odmowa przyznania zapomogi nie jest sprawą administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niedopuszczalna.

Na wstępie wskazać trzeba, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W ramach tej wstępnej kontroli dokonuje przede wszystkim badania swojej właściwości biorąc pod uwagę treść art. 3 § 2 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Zgodnie z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 2365 ze zm.) funkcjonariuszowi przysługują następujące świadczenia pieniężne:

1. 1) zasiłek na zagospodarowanie;
2. 2) nagrody roczne;
3. 3) nagrody jubileuszowe;
4. 4) dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe;
5. 5) należności za podróże służbowe i przeniesienia;
6. 6) świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby.
7. 2. W razie śmierci funkcjonariusza lub członka jego rodziny, przysługują:

1. 1) zasiłek pogrzebowy;
2. 2) odprawa pośmiertna.
3. 3. Funkcjonariusz może otrzymywać również nagrody i zapomogi, o których mowa w art. 114 ust. 1 i 2.

Zgodnie natomiast z art. 112 ust. 2 ustawy Straży Granicznej w razie śmierci funkcjonariusza lub członka jego rodziny, przysługują:

1. 1) zasiłek pogrzebowy;
2. 2) odprawa pośmiertna.

Stosownie do treści art. 112 ust. 3 funkcjonariusz może otrzymywać również nagrody i zapomogi, o których mowa w art. 114 ust. 1 i 2 ustawy Straży Granicznej.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 114 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 25 września 2014 r. rozporządzenie w sprawie nagród i zapomóg dla funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. nr 1371 ze zm.). Z treści tego rozporządzenia wynika, że zapomogi przyznaje przełożony, na pisemny uzasadniony wniosek funkcjonariusza, związku zawodowego funkcjonariuszy lub bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza wskazujący na istotne pogorszenie warunków materialnych. Nagrodę motywacyjną i zapomogę wypłaca się lub wręcza niezwłocznie, z zastrzeżeniem § 4 ust. 3.

Zgodnie z § 5 ust. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 czerwca 2002 r. w w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2013r. Nr. 644 ze zm.) sprawy osobowe funkcjonariuszy załatwia się w formie rozkazu personalnego, z zastrzeżeniem ust. 2, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia sprawy osobowe funkcjonariuszy dotyczą w szczególności:

1. 1) przyjęcia do służby w Straży Granicznej, zwolnienia z tej służby oraz stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego;
2. 2) mianowania lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia;
3. 3) mianowania do służby stałej, skracania okresu służby przygotowawczej, zwalniania z odbywania tej służby lub przedłużania okresu jej trwania;
4. 4) przenoszenia do pełnienia służby lub delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości;
5. 5) delegowania do pełnienia służby poza granicami państwa;
6. 6) oddelegowania do wykonywania pracy poza Strażą Graniczną;
7. 7) powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku;
8. 8) zawieszania w czynnościach służbowych;
9. 9) mianowania na stopnie Straży Granicznej, orzekania o utracie tych stopni, ich obniżaniu lub przywróceniu;
10. 10) udzielania zezwoleń na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą;
11. 11) udzielania zezwoleń na przynależność do organizacji lub stowarzyszeń zagranicznych albo międzynarodowych;
12. 12) ustalania prawa do nagrody rocznej i nagrody jubileuszowej;
13. 13) kierowania do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych;
14. 14) świadczeń pieniężnych przysługujących za okres pozostawania poza służbą w przypadku przywrócenia do służby;
15. 15) ustalania związku zwolnienia od zajęć służbowych z czynami o charakterze bohaterskim dokonanymi w szczególnie niebezpiecznych warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nienaruszalności granic państwowych, życia, mienia lub bezpieczeństwa obywateli;
16. 16) stwierdzania utraty prawa do uposażenia w wyniku ustaleń przeprowadzonej kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich albo oświadczenia funkcjonariusza;
17. 17) uznania nieobecności w służbie za nieobecność nieusprawiedliwioną.

Wprawdzie cytowany przepis tylko przykładowo wymienia niektóre sprawy osobowe, w których wydaje się rozkaz personalny, to jednak rodzaj spraw zaliczonych do tzw. spraw osobowych pozwala wyprowadzić wniosek, że przyznawanie funkcjonariuszom Straży Granicznej zapomóg nie mieści się w pojęciu spraw osobowych. Jak wynika z § ust. 1 rozporządzenia przez sprawy osobowe ustawodawca rozumie sprawy ściśle związane z nawiązaniem stosunku służbowego i przebiegiem służby funkcjonariusza.

Zapomoga ma natomiast charakter jednorazowej pomocy funkcjonariuszowi, pozostaje w związku ze szczególną sytuacją życiową w jakiej znalazł się funkcjonariusz, a nie w związku ze służbą funkcjonariusza.

Zapomoga o której mowa w art. 112 ust. 3 ustawy o Policji ma charakter świadczenia zbliżonego do świadczenia socjalnego i jako taka nie ma charakteru roszczeniowego. Jej przyznanie (odmowa przyznania) pozostawione jest uznaniu przełożonego i pozostaje bez żadnego związku ze służbą.

Z przepisów ustawy o Straży Granicznej, ani przepisów wykonawczych nie wynika, aby odmowa przyznania zapomogi wymagała decyzji administracyjnej. Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach stanowi, że sprawy osobowe funkcjonariuszy załatwia się w formie rozkazu personalnego.

W myśl ust. 3 tego przepisu do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Analiza powołanych wcześniej uregulowań prawnych prowadzi do konkluzji, że przepisy K.p.a. w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej znajdują zastosowanie wyłącznie w sprawach osobowych. Przesłanki uzasadniające przyznanie zapomogi, brak związku ze służbą oraz brak regulacji pozwalających w takich sprawach stosować przepisy K.p.a. uzasadniają twierdzenie, że sprawy w tym przedmiocie nie mają charakteru spraw osobowych, dla których przewidziana jest forma rozkazu personalnego.

Odmowa przyznania zapomogi nie może tez zostać zakwalifikowana do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Takie działania muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (v. wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998r sygn. II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz.139). Odmowa przyznania zapomogi przez przełożonego nie ingeruje w żaden sposób w treść stosunku służbowego podporządkowanego mu podwładnego oraz nie wpływa na jego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że akt ten nie mieści się również w zakresie spraw, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt.4 P.p.s.a.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.