Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1027/20

Uzasadnienie

Rada Powiatu [...] na sesji, która odbyła się w dniu [...] lutego 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia wysokości diet oraz zasad ich wypłacania radnym Powiatu [...].

Uchwała została podjęta na podstawie art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.) oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnym powiatu (Dz. U. Nr 61 poz. 709).

Rada Powiatu uchwaliła, iż:

§ 1. Radnemu Powiatu [...] przysługuje miesięczna, zryczałtowana dieta zwana dalej "dietą", na zasadach określonych w uchwale.

§ 2. Podstawę ustalenia diety stanowi kwota bazowa określona w ustawie z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 2288 z późn. zm).

§ 3.

1. 1. Wysokość diety uzależniona jest od pełnionej funkcji.
2. 2. Dieta stanowi procent podstawy wskazanej w § 2 i wynosi:
3. 1) 100% – dla Przewodniczącego Rady Powiatu,
4. 2) 90% – dla Wiceprzewodniczących Rady Powiatu oraz przewodniczących komisji Rady Powiatu,
5. 3) 85% – dla wiceprzewodniczących komisji Rady Powiatu,
6. 4) 80% – dla radnego będącego członkiem co najmniej dwóch komisji Rady Powiatu,
7. 5) 40% – dla radnego będącego członkiem jednej komisji Rady Powiatu,
8. 6) 20% – dla radnego niebędącego członkiem żadnej komisji Rady Powiatu.

W § 4 uchwały stwierdzono, iż:

1. 1. Podstawą potwierdzenia obecności na sesji lub komisji Rady Powiatu jest podpis radnego na liście obecności.
2. 2. Radny może usprawiedliwić swoją nieobecność na sesji lub komisji Rady Powiatu w przypadku wystąpienia ważnych okoliczności uniemożliwiających udział w sesji lub komisji Rady Powiatu. Usprawiedliwienie należy złożyć w pierwszym możliwym terminie od momentu ustania przyczyn nieobecności względem sesji lub komisji Rady, na której radny był nieobecny.
3. 3. Wyrażenie zgody na wykonywanie innych zadań wynikających z pełnienia mandatu radnego oraz usprawiedliwienie innych ważnych okoliczności uniemożliwiających udział radnego w sesji lub komisji Rady Powiatu należy do kompetencji Przewodniczącego Rady.
4. 4. Opuszczenie przez radnego sesji lub posiedzenia komisji Rady Powiatu bez uzasadnionego usprawiedliwienia jest równoznaczne z nieobecnością.
5. 5. Za każdą nieusprawiedliwioną nieobecność radnego na sesji lub komisji Rady Powiatu, przysługująca mu dieta ulega zmniejszeniu o:
6. 1) 15% -za nieobecność na sesji,
7. 2) 10% - za nieobecność na komisji.

§ 5 uchwały stanowił, iż:

1. 1. W przypadku wyboru lub odwołania z pełnionej funkcji lub członkostwa w komisji, dietę nalicza się proporcjonalnie do ilości dni w miesiącu pełnienia funkcji lub członkostwa w komisji.
2. 2. Zasadę określoną w § 5 ust. 1 stosuje się odpowiednio przy naliczaniu diet za miesiące, w których rozpoczyna się i kończy kadencja Rady Powiatu.

W myśl § 6 uchwały:

1. 1. Komórka organizacyjna Starostwa właściwa do obsługi Rady Powiatu sporządza miesięczne zestawienie obecności radnych na sesji i komisji Rady uwzględniając dane określone w § 3, § 4 i § 5.
2. 2. Na podstawie zestawienia sporządzane są listy wypłat diet za dany miesiąc. Nadzór nad prawidłowym sporządzaniem zestawienia sprawuje Przewodniczący Rady, który akceptuje sporządzone listy wypłat diet.
3. 3. Diety są wypłacane radnym w terminie do dziesiątego dnia danego miesiąca, za miesiąc poprzedni.

Stosownie do § 7 uchwały traci moc uchwała Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie określenia wysokości diet oraz zasad ich wypłacania radnym Powiatu [...].

§ 8 stanowił z kolei, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym uchwała weszła w życie.

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez jej błędne zastosowanie.

Wojewoda [...] podkreślił, że jako podstawę prawną uchwały Rada Powiatu [...] wskazała art. 21 ust. 4 i 5 u.s.p. oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnym powiatu (Dz. U. z 2000 r. Nr 61, poz. 709).

Zdaniem Wojewody z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnym powiatu (Dz. U. z 2000 r. Nr 61, poz. 709) wynika, iż przy ustalaniu wysokości diet radnych powiatu, rada ma obowiązek wzięcia pod uwagę zarówno liczbę mieszkańców danego powiatu, jak i funkcje pełnione przez radnego. Ponadto wysokość diet nie może przekroczyć limitów procentowych wskazanych w ww. rozporządzeniu.

Wojewoda podkreślił, że w § 8 skarżonej uchwały Rada Powiatu postanowiła, jak zacytowano powyższej, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym uchwała weszła w życie". Brak uzależnienia wejścia w życie aktu od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stanowi istotne naruszenie prawa. Brak jest bowiem podstaw do niezaliczenia tego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego. Uchwały w sprawie ustalenia diet dla radnych wywierają skutki prawne w stosunku do radnych nawet kilku kadencji, co oznacza, iż uchwały tego typu nie mają charakteru epizodycznego. Krąg adresatów uchwały jest ograniczony, jednakże ograniczenie to nie jest trwałe wobec zmienności osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje radnych. Uchwała ma zatem charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany.

Wojewoda podkreślił też, że z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1451) wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Stosownie do brzmienia art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są wskazane jako źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które tego typu akty ustanowiły. Organy samorządu terytorialnego ustanawiają tego typu akty na podstawie i w granicach upoważnień nadanych przez ustawy. Już sam fakt zaliczenia aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego niesie ze sobą skutek w postaci konieczności odniesienia do tego typu aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, o których mowa w Konstytucji RP. Zgodnie zaś z art. 88 ust. 1 ustawy zasadniczej warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie.

Ponadto Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dieta radnego, o której mowa w art. 21 ust. 4 u.s.p., stanowi jedynie rekompensatę utraconych przez radnego korzyści i nie posiada charakteru świadczenia pracowniczego. Charakter pracy radnego w organach jednostek samorządu terytorialnego wiąże się z ponoszeniem przez zainteresowanych kosztów związanych z pełnieniem mandatu radnego, m.in. kosztów związanych z potrąceniem wynagrodzenia za pracę w czasie uczestnictwa w pracach organu, np. sesji czy komisji.

Użyte przez ustawodawcę określenie "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji radnego. Istota diety sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji. Osoba pełniąca daną funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków (strat) poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie jedynie z powodu uzyskania danej funkcji. Dieta powinna być ściśle powiązana z aktywnością radnych w pracach rady i zależna od rzeczywistego wykonywania obowiązków związanych z pełnioną funkcją.

Dokonane w uchwale zapisy powodują utratę kompensacyjnego charakteru diety, a zbliżają ją do formy wynagrodzenia za pracę. Dieta ma w założeniu stanowić rekompensatę za utracone zarobki związane z pełnieniem funkcji radnego, zatem sformułowanie zawarte w § 4 ust. 5 uchwały, wprowadzające procentowe obniżenia kwoty bazowej za każdą "nieusprawiedliwioną nieobecność radnego na sesji lub komisji Rady Powiatu" spowoduje, że w przypadku braku w danym miesiącu posiedzenia komisji lub sesji rady, dieta będzie wypłacona w wysokości wynikającej z § 3 ww. uchwały.

Obniżenia diety dokonuje się wyłącznie w przypadku braku usprawiedliwienia nieobecności radnego na sesji lub komisji Rady Powiatu, które się odbyły.

Ustalenie wysokości diety dla przewodniczącego, wiceprzewodniczących Rady Powiatu, przewodniczących i wiceprzewodniczących komisji Rady Powiatu, jak również pozostałych radnych, jako stałego miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od udziału w pracach organów powiatu, powoduje, że określony ryczałt miesięczny traci charakter kompensacyjny. W ocenie organu nadzoru w uchwale podjętej na podstawie delegacji zawartej w art. 21 ust. 4 ustawy u.s.p. dieta winna zostać określona poprzez ustalenie konkretnej kwoty za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy też komisji, przy czym dieta nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu, o których mowa w art. 21 ust. 5 i 5a u.s.p., ewentualnie w ustalonej kwocie, która uległaby proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień niewykonywania funkcji określonej w uchwale (tj. brak aktywności radnego czy brak działania rady czy komisji jako takiej.

Rada Powiatu [...] ustalając diety w formie ryczałtu miesięcznego, istotnie naruszyła prawo.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego ewentualnie o oddalenie skargi.

Rada Powiatu [...] zaznaczyła, iż dnia [...] maja 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia wysokości diet, ich obliczania i zasad wypłacania radnym Powiatu [...]. Uchwała z dnia [...] maja 2020 r. stanowi odpowiedź na skargę wniesioną przez Wojewodę [...]. Rozpoznawanie przedmiotowej skargi Wojewody [...] pozbawione jest zasadności wobec braku istnienia przedmiotu skargi.

Po wniesieniu skargi Rada Powiatu dokonała autokontroli uchwalonej przez siebie uchwały, i w ten sposób wyeliminowała zaskarżoną uchwałę z obiegu prawnego, uchylając ją w uchwale przyjętej w dniu [...] maja 2020 r. Merytoryczne rozpoznawanie skargi jest zbędne w sytuacji, w której Rada Powiatu wyeliminowała jej zapisy z obrotu prawnego. Gdyby jednak Sąd nie podzielił wskazanej argumentacji, organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Rada Powiatu podniosła, iż niezrozumiały jest zarzut skargi w postaci błędnego zastosowania art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Zarówno ustęp 4, jak i w ograniczonym zakresie ustęp 5 art. 21, dotyczą kwestii diety dla radnych. Zarzut błędnego zastosowania sprowadzałby się zatem do tego, że do kwestii diet zastosowano wadliwy przepis prawa, co jest oczywiście źle sformułowanym zarzutem skargi.

Rada Powiatu [...] podkreśliła, że przedmiotowa uchwała nie ma waloru aktu prawa miejscowego, a jest aktem prawa wewnętrznego. Rada ma swobodę jedynie w ustalaniu zasad, na jakich radnemu przysługuje dieta. Dieta nie jest wynagrodzeniem za pracę, a stanowi ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Rada może uzależnić wysokość diety od zakresu obowiązków oraz wprowadzić ograniczenie wysokości z powodu braku uczestnictwa w jej pracach. Dieta może zostać ustalona w formie kwotowej, za udział w każdym posiedzeniu rady lub komisji albo w formie zryczałtowanej, płatnej w ustalonych okresach, najczęściej miesięcznie.

Niezrozumiałe jest dla Powiatu [...] sformułowanie skarżącego, z którego wynika, że dieta winna zostać określona poprzez ustalenie konkretnej kwoty za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji i rady, ustanawiając limit jedynie w kwocie określonej rozporządzeniem. Takie działanie Wojewody ingeruje w dyskrecjonałność stanowienia prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego i to w sytuacji, w której zarówno doktryna jak i orzecznictwo daje powiatowi uprawnienia do samoistnego określania zarówno sposobu rozliczania diet, jak i ustalania ich wysokości, w tym poprzez ryczałtowe ich określenie.

Zdaniem organu ryczałtowe rozliczenie diet i kosztów podróży mieści się niewątpliwie w pojęciu zasady jego ustalania.

Wojewoda w sposób nieuprawniony zawężą możliwość decydowania Rady zarówno o sposobie ustalenia diet dla radnych, jak i w zakresie samego ich stopniowania uzależnionego od obecności radnego na sesji czy komisji.

W uchwale wprost przyjęto zapisy o czynieniu miesięcznych zestawień obecności radnych na sesjach i komisjach, stąd przyjęcie przez Wojewodę, iż w ciągu miesiąca nie odbędzie się żadna komisja czy sesja jest jedynie aprioryczne, nie mające odzwierciedlenia w rzeczywistości i w zasadzie sprzeczne z przepisami ustawy o samorządzie powiatowym, która wszak wskazuje, że sesja nie powinna się odbyć rzadziej niż raz na kwartał, co przecież już dopuszcza możliwość prolongowania kolejnych sesji i wydłużenia okresów międzysesyjnych do ponad miesiąca.

Organ podkreślił ponadto, iż brak publikacji uchwały w dzienniku urzędowym nie był przedmiotem zainteresowania Wojewody, kiedy to uchwalany była uchwała z 2016 r. dotycząca tej samej problematyki. Uchwała o ustaleniu diet ma charakter aktu wewnętrznego a nie generalnego. Akt prawa miejscowego rozstrzyga w sposób bezwzględny o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, natomiast akt kierownictwa wewnętrznego określa jedynie zadania, organizację oraz obowiązki osób i jednostek organizacyjnych gminy.

Zawarte w aktach kierownictwa wewnętrznego postanowienia nie mają mocy powszechnie wiążącej, dotyczą bowiem wyłącznie powiatowych funkcjonariuszy, tj. radnych, nie zaś nieograniczonego kręgu adresatów. Uchwały te regulują jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych wskazanym osobom czynności. Nie wkraczają one w sferę praw i obowiązków mieszkańców powiatu, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji powiatu. Tego rodzaju uchwał nie można uznać za akty prawa miejscowego, których wejście w życie jest uzależnione od ich opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwanej "P.p.s.a.", w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 pkt 5 i 6 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 3 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, dalej zwanej "u.s.p.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów jednostek samorządu terytorialnego oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310).

Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa, jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Ponadto art. 82 u.s.p. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (ust. 1), a jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (ust. 2).

W takim wypadku uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z powyższymi przepisami koresponduje art. 147 § 1 P.p.s.a., który przewiduje, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wyjaśnić także należy, że zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10).

W świetle powyższych uwag Sąd uznał a bezzasadny wniosek Powiatu [...] zawarty w odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2020 r. o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zaskarżona uchwała z dnia [...] lutego 2020 r. pozostawała bowiem w obrocie prawnym od dnia jej podjęcia, tj. od dnia [...] lutego 2020 r. (stosownie do § 8 tej uchwały) do dnia [...] czerwca 2020 r., tj. do dnia wejścia w życie uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie określenia wysokości diet, ich obliczania i zasad wypłacania radnym Powiatu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Z dnia [...] maja 2020 r., poz. [...]). Mocą tej ostatniej uchwały uchylono zaskarżoną uchwałę z dnia [...] lutego 2020 r., jak stanowi § 6.

W pierwszej kolejności należało zatem ocenić charakter prawny zaskarżonej do Sądu uchwały Rady Powiatu [...], a zatem ustalić, czy stanowi ona akt prawa miejscowego, czy też niestanowiący aktu prawa miejscowego akt organu powiatu podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie stwierdza się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy.

Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17 – wszystkie publikowane w CBOSA).

Sąd podziela pogląd wyrażony już w judykaturze (m.in. w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; wyroku NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15 – publikowane w CBOSA), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego.

Należy podkreślić, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety miały (mają) charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec powiatu [...], który pełniłby funkcję radnego w tym powiecie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie funkcji radnego powiatu, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety.

Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p. Zgodnie z tymi przepisami radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę powiatu. Dodać też należy, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący.

Biorąc zatem pod uwagę charakter prawny opisanej wyżej uchwały jako aktu prawa miejscowego, przedmiotem oceny w rozpatrywanym przypadku musi być kwestia ustalenia, skutków, jakie wywiera brak jego odpowiedniej promulgacji.

Należy podkreślić, że "obowiązywanie w czasie" stanowi szczególną właściwość normy prawnej, przypisaną jej na podstawie danego kryterium, którym jest jej należyte ogłoszenie warunkujące w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie – jest uregulowany w prawie. Stanowi o tym przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z nim, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2 art. 88). W aktualnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. z 20019 r., poz. 1461). Analogicznie stanowi art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Kwalifikacja danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga więc za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Stosownie natomiast do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust.1).

Jeśli zatem przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 8 ww. uchwały z dnia [...] lutego 2020 r. stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 43 ust. 2 u.s.p. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. (por wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09 dostępne w CBOSA, a także Sławomir Dudziak "Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia", ST 2012/3/5-17 dostępne w LEXOmega/el), ponadto wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1113/98, opubl. OwSS 2001/1/16).

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych, a zatem nieuprawnione jest twierdzenie, że w takiej sytuacji mamy stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały jedynie w tej części, w jakiej postanawia (wadliwie) o wejściu w życie z dniem podjęcia. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność nie w części, lecz w całości. Trzeba zatem zgodzić się z zapatrywaniem Wojewody, że nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego skutkuje nieważnością całego aktu. Formalny i obligatoryjny wymóg jej wejścia w życie w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony.

Wypada wreszcie zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci rzeczonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami.

Według Zasad techniki prawodawczej zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Dz. U. Nr 100, poz. 908 kolejnym i niezbędnym etapem postępowania prawodawczego jest zawarcie w akcie prawnym przepisów określających datę jego wejścia w życie. Formułuje to w akcie prawnym organ stanowiący dany akt. W przypadku wadliwej regulacji, wojewoda jako organ nadzoru nie ma kompetencji przypisanych prawem do zmiany merytorycznej postanowień aktu w tej materii ani też sprzecznie z postanowieniami aktu nie może podjąć procedury innej niż w nim przewidziano dla oznaczenia daty wejścia w życie. Organ nadzoru nie mógł wobec tego wdrożyć odpowiedniego trybu promulgacji, nie zważając na treść § 8 uchwały. Jedyna możliwość w ramach kontroli nadzorczej to stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego z tego powodu bądź też wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę, iż zarzut istotnego naruszenia prawa polegającego na braku promulgacji aktu prawa miejscowego jest zarzutem najdalej idącym, Sad odstąpił od oceny zgodności z obowiązującym prawem pozostałej treści zaskarżonej uchwały. Ocena taka byłaby w opisanej sytuacji, zdaniem Sądu, niedopuszczalna.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.