Uzasadnienie
Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] R.R. z dnia [...] października 2001 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., postanowił odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania
W uzasadnieniu postanowienia podano, iż Komendant Wojewódzki Policji w O. orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] kwietnia 2001 r. uznał [...] R.R. winnym naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzył karę dyscyplinarną [...].
Od powyższego orzeczenia wymieniony wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2001 r. zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymał w mocy.
Uwzględniając, iż orzeczenie dyscyplinarne stało się prawomocne, Komendant Wojewódzki Policji w O. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., z dniem [...] sierpnia 2001 r. przeniósł [...] R.R. [...].
Przedmiotowa decyzja – rozkaz personalny nr [...] – ze względu na długotrwałe zwolnienie lekarskie [...] R.R. i nieobecność policjanta w miejscu pracy (KWP w O.), w dniu 28 czerwca 2001 r. została wysłana listem poleconym za zwrotnym poświadczeniem odbioru na adres miejsca stałego zamieszkania w C. oraz na adres pobytu tymczasowego w O..
Decyzja wysłana do C. awizowana została w dniu 29 czerwca 2001 r. i powtórnie w dniu 19 lipca 2001 r., zaś do O. w dniu 29 czerwca 2001 r.. Z uwagi na niepodjęcie jej w terminie, została zwrócona nadawcy.
W dniu 17 października 2001 r. [...] R.R. złożył wniosek do Komendanta Głównego Policji o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Do wniosku zostało również dołączone odwołanie od wskazanego rozkazu.
Wniosek o przywrócenie terminu policjant uzasadnił przebywaniem na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i ograniczonymi możliwościami odbioru nadchodzącej do niego korespondencji. Jak stwierdził, o decyzji (rozkazie personalnym Nr [...] KWP w O.) dowiedział się dopiero w dniu 10 października 2001 r.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Komendant Główny Policji odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania podkreślając, że w tym przypadku nie można mówić o braku winy funkcjonariusza w uchybieniu terminu. Wprawdzie policjant przebywał na zwolnieniach lekarskich od 6 czerwca 2001 r., lecz świadom był, iż winien zgłosić przełożonym fakt zmiany miejsca pobytu w przypadku długotrwałej nieobecności w miejscu stałego zamieszkania.
Na powyższe postanowienie [...] R.R. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 maja 2002 r. sygn. akt II SA 187/02 uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując na niewyjaśnienie przez organ wszystkich wątpliwości, jakie pojawiły się w sprawie, a zwłaszcza, czy spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 44 kpa.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. ponownie odmówił [...] R.R. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, iż istota sprawy sprowadza się do oceny, czy doręczenie decyzji było skuteczne i czy wnioskodawca prośbę o przywrócenie terminu wniósł w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu oraz czy przekroczenie terminu przewidziane w art. 129 § 2 kpa nastąpiło bez jego winy. W tym zakresie stwierdził, że zawiadomienie o złożeniu pisma przesłanego pocztą z KWP w O. do miejsca zamieszkania [...] R.R. w C. nastąpiło w dniu 29 czerwca i 19 lipca 2001 r., poprzez dwukrotne złożenie zawiadomienia w skrzynce na korespondencję znajdującą się na półpiętrze budynku, w którym zamieszkuje policjant. Dostęp do niej posiada tylko listonosz i właściciele mieszkania, zaś fakt usiłowania doręczenia przesyłki dokumentują koperty i zwrotki włączone do akt osobowych z adnotacją "adresat nieobecny", "awizo".
Stwierdzając fakt awizowania po raz pierwszy przesyłki w dniu 29 czerwca 2001 r. i pozostawienia jej na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowym, należałoby rozkaz uznać za doręczony z dniem 6 lipca 2001 r. Jednakże uznanie doręczenia za skuteczne z tym dniem może budzić pewne wątpliwości zważywszy, że do dnia 3 lipca 2001 r. [...] R.R. przebywał na leczeniu szpitalno-sanatoryjnym w G. i okres od 4 lipca do 6 lipca 2001 r. mógłby być za krótki na odbiór przesyłki. Dlatego, dopiero ponowne awizo z dnia 19 lipca 2001 r. i ponowne pozostawienie zawiadomienia przez doręczyciela w skrzynce na korespondencję o złożeniu przesyłki na kolejne siedem dni w urzędzie pocztowym stanowi, w świetle wskazanych wyżej okoliczności, o uznaniu przez organ, iż doręczenie rozkazu nr [...] KWP w O. z dnia [...] czerwca 2001 r. zostało dokonane w trybie art. 44 kpa z dniem 26 lipca 2001 r.
Przeprowadzona analiza zwolnień lekarskich nie pozwala uwzględnić twierdzenia policjanta, że do miejsca stałego zamieszkania w C. powrócił na początku września 2001 r., po pobycie w szpitalu do dnia 3 lipca 2001 r., a następnie w domku letniskowym, albowiem po wizytach u lekarzy policjant przesyłał z miejsca zamieszkania, tj. C. otrzymywane zwolnienia lekarskie listami poleconymi (dowód – akta osobowe karta 141).
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, iż w dniu 21 sierpnia 2001 r. [...] R.R. stawił się osobiście u lekarza w L., a otrzymane zwolnienie przesłał do jednostki KWP w O. z Urzędu Pocztowego w C.. Dlatego też tę datę należy przyjąć za faktyczną datę ustania przyczyny chybienia terminu, a tym samym braku winy ze strony wnioskującego. W ocenie organu w dniu 29 sierpnia 2001 r. minął siedmiodniowy termin co złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie, strona podniosła między innymi, iż nie została wyjaśniona kwestia, gdzie miało być umieszczone zawiadomienie o przesyłce, a tylko taka informacja na zwrotnym poświadczeniu odbioru otwiera drogę do uznania doręczenia za skuteczne.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października 2003 r. sygn. akt II SA 806/03, podzielając w tej kwestii pogląd skarżącego, uchylił wydane w tej sprawie postanowienie, stwierdzając w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia. Tymczasem w sprawie nie zostały spełnione przesłanki doręczenia zastępczego przewidziane w art. 44 kpa. Zgodnie z nim w razie niemożności doręczenia pisma adresatowi, składa się je na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy.
W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego terminu. NSA stwierdził dalej, że w aktach sprawy brak jest dowodu na to, iż wymaganie przewidziane w art. 44 kpa zostało spełnione przez doręczyciela. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru i koperty wynika bowiem jedynie, że "adresat nieobecny, awizo". W szczególności nie można ustalić, że doręczyciel zawiadomienie o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym umieścił w skrzynce na korespondencję lub na drzwiach mieszkania adresata. Obowiązkiem organu było należyte zbadanie, czy przesyłka była prawidłowo doręczona, tak jak stanowią to przepisy art. 42-44 kpa.
Po uchyleniu postanowienia, organ podjął postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia, czy i w jaki sposób doręczyciel umieścił zawiadomienie o pozostawieniu pisma (rozkazu personalnego nr [...] KWP w O.) w urzędzie pocztowym.
W celu zbadania wskazanych okoliczności zwrócono się, za pośrednictwem Komendy Miejskiej Policji w C., do Rejonowego Urzędu Poczty w C. o ustalenie (w oparciu o nadesłane kserokopie koperty i zwrotnego poświadczenia odbioru) czy i w jaki sposób został powiadomiony adresat – R.R. o złożeniu w placówce pocztowej w C. nadesłanego z KWP w O. pisma poleconego. Na podstawie tej kwestii odpowiedzi organ przyjął, iż wymaganie przewidziane w art. 44 kpa zostało spełnione przez doręczyciela. Faktu tego dowodzi pismo Zastępcy Dyrektora ds. Sprzedaży Rejonowego Urzędu Poczty w C., E.W., z którego wynika, że "przesyłka polecona nr [...], za potwierdzeniem odbioru, z dnia 28 czerwca 2001 r., p. a. R.R. ul. [...] z powodu nieobecności adresata została awizowana i że listonosz postąpił zgodnie z rozporządzeniem Ministra Łączności z dnia 15 marca 1996 r. w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym § 47.1, tj. pozostawił zawiadomienie w skrzynce do doręczania korespondencji o próbie doręczenia wraz z informacją o miejscu i czasie odebrania listu poleconego.
W tym stanie rzeczy bezspornym pozostaje fakt, iż wobec braku możliwości doręczenia, za potwierdzeniem odbioru, przesyłki z dnia 28 czerwca 2001 r. nr [...] (rozkazu personalnego nr [...] KWP w O.), zawiadomienie o próbie jej doręczenia oraz czasie i miejscu odbioru zostało pozostawione przez doręczyciela w skrzynce do doręczania korespondencji należącej do adresata, po raz pierwszy w dniu 29 czerwca 2001 r. i po raz drugi w dniu 19 lipca 200l r. Wobec powyższego nie można uznać, iż [...] R.R. powziął wiadomość o treści przedmiotowego rozkazu – co podnosi w złożonym wniosku – dopiero w dniu 10 października 2001 r., z pisma Naczelnika Wydziału Finansów KWP w O., stanowiącego odpowiedź na pisemne zapytanie policjanta o przyczyny zauważonej różnicy w podstawie, jak i kwocie stawki ubezpieczenia zdrowotnego. Policjant nie reagował bowiem przez 3 miesiące na fakt obniżenia mu uposażenia z dniem 1 sierpnia 2001 r. w stosunku do kwoty uposażenia otrzymywanego do lipca 2001 r. Nie można uwzględnić również, iż pozostając pod opieką dwojga pełnoletnich domowników posiadał ograniczoną możliwość odbioru nadchodzącej do niego korespondencji, jak i informacji o konieczności jej odbioru od dnia 4 lipca 2001 r. do dnia 10 października 2001 r.
W przedstawionym wyżej stanie faktycznym i prawnym wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. nie może być zdaniem organu uwzględniony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.R. zarzucił powyższemu postanowieniu rażące naruszenie przepisów prawa, a zwłaszcza art. 7, 77, 80 oraz art. 44, 58 § 1 i 2 kpa i wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Komendantowi Głównemu Policji do ponownego rozpoznania.
Zdaniem skarżącego uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ zgodnie z wiążącą oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2003 r. nie pozwala na przyjęcie, że rozkaz personalny został mu doręczony w trybie określonym w art. 44 kpa. W dalszym ciągu brak jest bowiem dowodu, że doręczyciel zawiadomił adresata o nadejściu przesyłki oraz poinformował o miejscu jej złożenia.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Każde doręczenie, które ma wywołać skutki prawne, musi odpowiadać regułom przewidzianym w rozdziale 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn zm.). Dotyczą one także doręczenia zastępczego. Zgodnie z art. 44 kpa, w razie niemożności doręczenia pisma adresatowi osobiście (art. 42 kpa) lub innej osobie wskazanej w ustawie (art. 43 kpa), pismo składa się na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy, a zawiadomienie o złożeniu pisma umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny dwukrotnie uchylając postanowienia organu odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wskazywał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki doręczenia zastępczego przewidziane w art. 44 kpa.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2003 r., sygn. akt II SA 806/03 Sąd ten stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dowodu na to, iż wymaganie przewidziane w art. 44 kpa zostało spełnione przez doręczyciela. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru i koperty wynika bowiem jedynie, że "adresat nieobecny – awizo". W szczególności z "potwierdzenia odbioru" nie można ustalić, że doręczyciel umieścił zawiadomienie o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym w skrzynce na korespondencję lub na drzwiach mieszkania adresata. Tymczasem jest to warunkiem skutecznego doręczenia i rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania, a skarżący kwestionuje fakt pozostawienia takiej informacji. Obowiązkiem organu było należyte zbadanie, czy przesyłka została prawidłowo doręczona, tak jak stanowią to przepisy art. 42-44 kpa.
W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do uznania, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. został doręczony w trybie określonym w art. 44 kpa. Uchybień w zakresie tego doręczenia nie można było usunąć w drodze reklamacji.
Organ natomiast błędnie odczytał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jako wskazanie do podjęcia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy i w jaki sposób doręczyciel umieścił zawiadomienie o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym. W celu zbadania wskazanych okoliczności, po uchyleniu postanowienia, zwrócono się do Rejonowego Urzędu Poczty w C. o stosowne wyjaśnienie. Oczywiście odpowiedź Zastępcy Dyrektora ds. Sprzedaży Rejonowego Urzędu Poczty w C., iż przesyłka polecona nr [...] była awizowana oraz, że listonosz postąpił zgodnie z rozporządzeniem Ministra Łączności z dnia 15 marca 1996 r. w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym, nie może prowadzić do uznania, że przesyłka została doręczona w sposób, jak tego wymaga art. 44 kpa w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wymogi formalnoprawne doręczenia wyraźnie określone w tym przepisie, co wyraźnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2003 r.
Z uwagi na powyższe prowadzenie postępowania reklamacyjnego było zbędne.
Reasumując należało uznać skargę za uzasadnioną i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.
O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.