Uzasadnienie
Szef CBA decyzją personalną z dnia [...] grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 89 ust. 4 – 4d ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 621 ze zm.) ustalił funkcjonariuszowi M. S., w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. premię w wysokości 10% uposażenia zasadniczego, tj. kwotę 394,40 zł.
Funkcjonariusz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z dnia [...] stycznia 2014 r.) powyższej decyzji zarzucił naruszenie:
- - art. 89 ust. 4c ustawy o CBA, z uwagi na fakt, że decyzja nie zawiera zarówno uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego, a więc nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 Kpa;
- - art. 89 ust. 4d ustawy o CBA, ponieważ decyzja wbrew treści uzasadnienia, nie uwzględnia wszystkich kryteriów mających wpływ na wysokość premii;
- - art. 54 ust. 4 ustawy o CBA, poprzez nieuwzględnienie ustawowych kryteriów decydujących o zatrudnieniu na poszczególnych stanowiskach służbowych, tj. kryterium wykształcenia i kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza;
- - art. 32 Konstytucji RP, polegające na nierównym traktowaniu i stosowaniu zakazanych praktyk dyskryminacyjnych.
Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji lub o jej uchylenie i jednoczesne wydanie decyzji ustalającej wysokość premii na poziomie 25% uposażenia zasadniczego oraz mianowanie na wyższe stanowisko służbowe "starszego agenta".
Szef CBA, działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r.
W uzasadnieniu decyzji organ uznał wszystkie zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za nieuzasadnione i wskazał, iż w kwestionowanym rozstrzygnięciu miał na uwadze wszystkie kryteria ustawowe, mające wpływ na wysokość premii w nowym okresie premiowania. Ustalona w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. wysokość premii jest adekwatna do posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji zawodowych, doświadczenia, zaangażowania oraz stopnia złożoności i sposobu realizacji powierzonych mu obowiązków służbowych. Z czterech przesłanek określonych w art. 89 ust. 4d ustawy o CBA, branych pod uwagę przy ustalaniu wysokości premii, tylko jedna ma charakter stały, a mianowicie kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, pozostałe trzy są ściśle powiązane z efektami pracy.
Nadto uznaniowy charakter premii, który został określony przepisami art. 89 ustawy pragmatycznej sprawia, że funkcjonariusz nie może skutecznie kwestionować wysokości przyznanej premii, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. W ocenie organu decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. zawiera umotywowaną ocenę stanu faktycznego (art. 89 ust. 4c ustawy o CBA) oraz wskazuje jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia.
M. S. w skardze (z dnia 25 marca 2014 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o stwierdzenie nieważności albo ewentualnie o uchylenie obu powyższych decyzji, wskazując na następujące zarzuty:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
art. 89 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o CBA, poprzez pominięcie wskazanych w tym przepisie ustawowych przesłanek, od których uzależniona jest wysokość premii i przez błędną ocenę przesłanki kwalifikacji zawodowych, art. 54 ust. 4 ustawy o CBA, poprzez odmowę awansowania skarżącego na wyższe stanowisko służbowe, art. 32 Konstytucji RP, poprzez nierówne traktowanie i stosowanie zakazanych praktyk dyskryminacyjnych.
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 7 Kpa, poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, art. 8 Kpa, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, art. 11 Kpa, poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, art. 77 § 1 Kpa, poprzez nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa, poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, oraz ewentualnie:
art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu z dnia [...] grudnia 2013 r. i odmowę jej uchylenia, art. 89 ust. 4c ustawy o CBA, poprzez niezamieszczenie w decyzji Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2013 r. uzasadnienia faktycznego i prawnego, art. 107 § 1 i 3 Kpa z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r.,
3) błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez ustalenie przez organ, że skarżący nie posiada odpowiednich kwalifikacji zawodowych uzasadniających podniesienie premii i awansowanie na wyższe stanowisko służbowe.
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. (tzw. decyzja autokontrolna), działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję personalną z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia funkcjonariuszowi CBA – M. S. wysokości premii.
W uzasadnieniu decyzji autokontrolnej organ wskazał, iż uwzględnił skargę. Uznał, iż decyzja personalna z dnia [...] grudnia 2013 r. dotknięta jest wadą prawną, jaką stanowi brak uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji. Wady tej nie dostrzegł Szef CBA utrzymując tę decyzję w mocy, co z kolei spowodowało, że także i zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Obie powyższe decyzje nie określają kryteriów, które zdecydowały o przyznaniu funkcjonariuszowi premii w wysokości 10%. W ocenie Szefa CBA, powyższe uchybienie nie stanowi o nieważności tych decyzji, lecz stanowi jedynie o potrzebie ich uchylenia.
M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej opisaną decyzję autokontrolną, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji autokontrolnej, ewentualnie o jej uchylenie. Skargę oparł na następujących zarzutach:
- I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 89 ust. 4 ustawy pragmatycznej, poprzez pozbawienie skarżącego obowiązkowej premii,
- II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 54 § 3 Ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi w całości,
- 2) art. 7 Kpa, poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy,
- 3) art. 8 Kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej,
- 4) art. 11 Kpa, poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy,
- 5) art. 77 § 1 Kpa, poprzez nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego zebranego w sprawie polegające na nieustosunkowaniu się w żaden sposób do większości zarzutów podniesionych w skardze z dnia 25 marca 2014 r., tj. nierozpoznanie istoty sprawy przez Szefa CBA w sposób wszechstronny i wyczerpujący.
W uzasadnieniu podkreślił, iż organ nie odniósł się do czynników mających wpływ na wysokość premii, wskazanych w art. 89 ust. 4d. Wskazał, że decyzja autokontrolna, poprzez uchylenie wcześniejszych decyzji, w ogóle pozbawiła skarżącego premii na pierwsze półrocze 2014 r. (decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. premię tę ustalała na 10%), natomiast wcześniejsza decyzja premiowa z dnia [...] czerwca 2013 r. dotyczyła jedynie drugiego półrocza 2013 r. i dlatego po tym okresie wygasła jako bezprzedmiotowa. W ocenie skarżącego, organ powinien był na nowo określić wysokość premii, brak takiego rozstrzygnięcia narusza art. 54 § 3 Ppsa. Uwzględnienie skargi w całości w decyzji autokontrolnej powinno polegać na uwzględnieniu wszystkich zarzutów skargi z dnia 25 marca 2014 r., zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, co do istoty przedmiotu sporu. Organ uwzględnił jedynie niektóre z tych zarzutów. Podnosił w tej materii między innymi to, iż konsekwentnie domagał się ustalenia 25% wysokości premii.
Szef CBA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Argumentował, iż zastosowane przez organ rozstrzygnięcie autokontrole z dnia [...] kwietnia 2014 r. odpowiada rozstrzygnięciom przewidzianym w przepisie art. 54 § 3 Ppsa.
Uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., na mocy której premia skarżącego została ukształtowana na poziomie 10%, nie skutkuje tym, że obecnie brak jest w obrocie prawnym jakiejkolwiek decyzji ustalającej wysokość premii skarżącego. Skorzystanie przez organ z możliwości, jaką daje przepis art. 89 ust. 4c ustawy o CBA nie oznacza, że skarżący został pozbawiony premii. Nadal w obrocie pozostaje wcześniejsza decyzja Szefa CBA nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., ustalająca skarżącemu premię w wysokości 10% uposażenia zasadniczego w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. Po uchyleniu przez organ zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zastosowaniu przepisu art. 89 ust. 4c ustawy o CBA, decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r., nadal będzie kształtowała sytuację prawną skarżącego w zakresie premii.
Niektóre z zarzutów skargi z dnia 25 marca 2014 r. – zarzut odmowy awansowania skarżącego, nie mieści się w ogóle w ramach niniejszej sprawy, zatem nie mógł być uwzględniony. Natomiast, żądanie wyznaczenia premii w wysokości 25% skarżący sformułował dopiero w piśmie z dnia [...] maja 2014 r., zatytułowanym "uzupełnienie skargi z dnia 25.03.2014 r....".
W ocenie organu, uchylenie zaskarżonych decyzji z powodu ich błędnego uzasadnienia, stanowi uwzględnienie wszystkich zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podniesionych w skardze z dnia 25 marca 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z treścią paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Natomiast w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej Ppsa), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do treści art. 13 § 2 wyżej wskazanej ustawy do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę na autokontrolną decyzję Szefa CBA z dnia [...] kwietnia 2014 r. za zasadną i dlatego tę decyzję uchylił.
Zgodnie z treścią art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając w granicach danej sprawy i uznając to za niezbędne do końcowego jej załatwienia, uchylił decyzję ostateczną Szefa CBA z dnia [...] lutego 2014 r.
Oddalenie niniejszej skargi z dnia 15 maja 2014 r., jak tego domagał się Szef CBA, naruszyłoby zasadą reformationis in peius, wyrażoną w art. 134 § 2 Ppsa. Nadto wskazana wyżej decyzja autokontrolna została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 Ppsa i w sposób naruszający zasadą reformationis in pius. Decyzja ta nie uwzględniła skargi w całości i nie wyjaśniła istoty sprawy, co do przyczyn przyznania skarżącemu premii w określonej wysokości na pierwsze półrocze 2014 r. Przyczyn tych nie wyjaśniała także ostateczna decyzja z dnia [...] lutego 2014 r., a zatem ona także nie spełnia zasad rzetelnego wyjaśnienia sprawy, co do uzasadnienia przyczyn przyznania premii, zgodnie ze wszystkimi kryteriami zakreślonymi w art. 89 ust. 4 ustawy pragmatycznej. Nadto, powyższy zarzut, co do decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. został potwierdzony przez organ w uzasadnieniu decyzji autokontrolnej (zatem ten aspekt sprawy nie jest sporny).
W skutek niniejszego wyroku, w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r., ustalająca funkcjonariuszowi M. S., w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. premię w wysokości 10% uposażenia zasadniczego oraz wniosek funkcjonariusza z dnia [...] stycznia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to środek odwołania organ rozpatrzy, zgodnie ze wskazaniami zawartymi poniżej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Przyczyny, które legły u podstaw niniejszego wyroku są następujące:
Z treści art. 54 § 3 Ppsa wynika jednoznacznie, że warunkiem skorzystania z uprawnienia autokontrolnego przez organ jest uwzględnienie skargi w całości, co musi oznaczać, że organ za zasadne przyjmuje zarówno zarzuty, wnioski, jak i wskazaną podstawę prawną skargi. Skutkiem takiego działania autokontrolnego organu ma być nie tylko uchylenie objętej skargą decyzji ale ostateczne orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania administracyjnego.
Upoważnienie organu do autokontroli własnej, ostatecznej i zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji jest samodzielnym źródłem takiej kompetencji organu. Przepis zezwalający organowi na wydanie decyzji autokontrolnej (art. 54 § 3 Ppsa) nie określa sposobów i form działania organu, ale stawia jedno zasadnicze wymaganie - efektem decyzji autokontrolnej musi być uwzględnienie skargi w całości, porównaj w tej materii wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt III SA 1804/02 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis Warszawa 2011, s. 366 (ostatni akapit do pkt 10) i s. 369 (ostatni akapit do pkt 16).
Powyższe tezy można wyprowadzić z zasady ochrony interesu skarżącego, zawartego w instytucji skargi do sądu administracyjnego (op. cit).
Trafne są tu także orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wskazanych w skardze, co do pojęcia uwzględnienia skargi w całości w decyzji autokontrolnej organu – wyrok z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2460/13 i wyrok z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 999/13.
Przedmiotem sądowej oceny legalności decyzji wydanej na podstawie tego przepisu jest przede wszystkim to, czy przesłanka "uwzględnienie skargi w całości" została spełniona. Zadośćuczynienie skardze w całości to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. To oczekiwanie strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy.
Instytucja decyzji autokontrolnej musi być stosowana przez organ bardzo rozważnie, albowiem, co wynika z powyżej prezentowanych twierdzeń, decyzja autokontrolna rozstrzyga daną sprawę administracyjną w znacznie szerszym zakresie niż wyrok sądu administracyjnego uwzględniający skargę. Taki wyrok sądu administracyjnego jest wyrokiem kasacyjnym. Sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy, a jedynie, uchylając wadliwe rozstrzygnięcie organu administracji, w uzasadnieniu wyroku podaje wskazania co do dalszego rozpatrywania sprawy, które to wskazania są dla organu oraz skarżącego wiążące. Natomiast decyzja organu, wydana w trybie art. 54 § 3 Ppsa powinna także poza uchyleniem uznanych za wadliwe decyzji, orzec także co do istoty sprawy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż zaskarżona decyzja autokontrolna dotknięta jest istotną wadą – nie zawiera rozstrzygnięcia, co do meritum sprawy. A przecież skutkiem działania autokontrolnego organu ma być nie tylko uchylenie objętej skargą decyzji, ale ostateczne orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania administracyjnego. Z tego powodu zaskarżona decyzja autokontrolna jest wadliwa, albowiem nie zawiera istotnego jej elementu.
Jak wynika z wniosku M. S. z dnia [...] stycznia 2014 r. o ponowne rozparzenie spawy, domagał się on wyjaśnienia przez organ, w oparciu o przepisy art. 89 ust. 4 ustawy pragmatycznej, dlaczego przyznano mu premię w wysokości 10%, przy czym w piśmie tym, na str. 5 (k. 18 akt administracyjnych) wyraźnie zaznaczył, iż domaga się przyznania mu premii w wysokości 25% (nie jest prawidłowe twierdzenie organu, iż żądanie przyznania premii w wysokości 25% zostało przez skarżącego podniesione dopiero w jego piśmie z dnia 15 maja 2014 r., zatytułowanym "uzupełnienie skargi z dnia 25.03.2014 r...."). W pozostałych pismach procesowych skarżący konsekwentnie podtrzymywał te żądania, poszerzając swoją argumentację.
Zatem dla uznania prawidłowości decyzji autokontrolnej powinna ona także odnosić się do żądania przyznania premii w wysokości 25%. Samo uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. nie jest wystarczające do uznania decyzji autokontrolnej za zgodną z normą art. 54 § 3 Ppsa. Nadto, iż jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ nie dostrzega potrzeby wyjaśnienia sprawy, co do przedstawienia argumentacji uzasadniającej przyznanie skarżącemu premii. Przy takim rozstrzygnięciu, jak zastosowano w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., organ w istocie jedynie uchyla obie wcześniejsze decyzje, abstrahując w ogóle od istoty sprawy – przedstawienia argumentacji uzasadniającej przyczyny przyznania skarżącemu premii.
Zatem zakończenie sprawy tak sformułowaną decyzją autokontrolną, w istocie nie rozstrzyga żadnego z istotnych dla przedmiotu sprawy żądań skarżącego. Powyższe, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stanowi o poważnym naruszeniu przez taką decyzję zasady reformationis in pius. Zasada ta jest jedną z podstawowych zasad postępowania przed sądami administracyjnymi (art. 134 § 2 Ppsa), jednakże skoro decyzja autokontrolna, ma niejako zastępować wyrok sądu administracyjnego, zasada ta musi mieć także odpowiednie zastosowania do decyzji organu podjętej w trybie art. 53 § 4 Ppsa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku odnieść musi się do pojęcia "istota przedmiotu sprawy".
W tym zakresie trafnie wskazał Szef CBA, iż skarżący formułując niektóre zarzuty, to jest – w zakresie swojego awansowania na wyższe stanowisko służbowe, czy zarzucając organowi stosowanie mobbingu – wykracza poza zakres istoty przedmiotu sprawy. Istotą przedmiotu sprawy w niniejszej sprawie jest jedynie wysokość premii przyznanej skarżącemu w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014 r., w wysokości 10% uposażenia zasadniczego, a dokładniej czy wysokość tej premii została prawidłowo umotywowana i czy skarżącemu należała się za ten okres premia wyższa, w wysokości 25%.
Dlatego też żadna z decyzji w niniejszej materii (w tym także decyzja autokontrolna) nie mogła i nie powinna odnosić się do żądań awansowania skarżącego, czy zarzutów mobbingu, albowiem materia tych żądań wykracza poza przedmiot sprawy.
W celu wskazania wytycznych dla organu, co do dalszego rozpatrywania sprawy, należy odnieść się do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia całej sprawy, to jest do art. 89 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 621 ze zm.). Ponieważ niniejsza sprawa dotyczy rozstrzygnięcia zapadłego w dniu [...] grudnia 2013 r., zmiana tej ustawy wprowadzona od dnia 17 października 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1411) nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia.
Konstrukcja premii opisanej w art. 89 ust. 4 ustawy o CBA wskazuje, iż ustawodawca pozostawił Szefowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego prawo do kreowania wysokości przyznanej premii, w granicach od 1% do 30% uposażenia zasadniczego. Celem takiego rozwiązania jest umożliwienie kształtowania elastycznej polityki kadrowej przez organ odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie służby specjalnej jaką jest Centralne Biuro Antykorupcyjne.
Premia opisana w powyższym przepisie nie jest tożsama z instytucją premii charakterystyczną dla regulaminów wynagradzania w stosunkach pracowniczych. Jest ona dodatkiem do wynagrodzenia, zaś sposób kształtowania wysokości premii wskazują poszczególne ustępy art. 89 ustawy o CBA.
W stosunkach służbowych w CBA premia stanowi środek dla elastycznego kształtowania polityki kadrowej wobec funkcjonariuszy, jednakże jedynie w granicach ściśle określonych w przepisie art. 89 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Nie jest to jednak premia wyłącznie o charakterze uznaniowym. Szef CBA, ustalając wysokość premii dla funkcjonariusza, ma obowiązek kierować się przesłankami określonymi w art. 89 ust. 4 ustawy o CBA.
Decyzja w sprawie przyznania premii powinna zawierać odniesienie do wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie, z podaniem jakie elementy organ wziął pod uwagę przyznając danemu funkcjonariuszowi premię w danej wysokości. Zatem argumentacja w tym zakresie powinna być dokonana zgodnie z wymogami uzasadnienia decyzji administracyjnej – art. 107 § 3 Kpa. Za takim rozumieniem instytucji premii w ustawie pragmatycznej CBA opowiadają się wyroki sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 576/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 623/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 773/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 597/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2143/12 i wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 7 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1916/13) oraz doktryna (porównaj S. Hoc, P. Szustakiewicz, Ustawa o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Komentarz, LEX/El., 2012).
Zaznaczyć tu nadto należy, iż wraz z uchyleniem, z dniem 2 września 2010 r., rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie warunków przyznawania i zmiany premii funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, właściwości przełożonych oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 137, poz. 973) zasady określone w art. 89 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym stanowią jedyne wyznaczniki dla określenia przedmiotowej premii. Zatem wyroki sądów administracyjnych, które wskazywały na konieczność analizowania przez organ także przesłanek warunkujących wysokość premii, zawartych w przepisach powyższego rozporządzenia, w obecnym stanie prawnym straciły walor przydatności dla oceny tego rodzaju spraw.
Określone w ust. 4d omawianego przepisu wyznaczniki sprowadzają się w istocie do elementu względnie stałego jakim są kwalifikacje zawodowe danego funkcjonariusza, oraz elementów zmiennych, podlegających co półrocznej ocenie przez przełożonego funkcjonariusza. Tymi elementami są przede wszystkim: stopień trudności wyznaczonych zadań oraz sposób realizacji zadań dotychczas przez funkcjonariusza wykonanych w poprzednim okresie premiowania. Na wysokość premii ma wpływ także opinia służbowa z okresu poprzedzającego procedurę określania wysokości premii na dany okres.
Aby dokonać w prawidłowy sposób analizy przepisu art. 89 ust. 4d ustawy o CBA, podkreślenia wymaga specyficzna zasada premiowania. Otóż opierając się na przesłankach opisanych w art. 89 ust. 4 ustawy o CBA, premia w ustalonej wysokości jest określana na przyszłość, na okres 6 miesięcy (art. 89 ust. 4b). Zatem w takim ujęciu czasowym na czas kolejnych sześciu miesięcy (pierwszego albo drugiego półrocza), na który premia została określona, stanowi ona niezmienny czynnik uposażenia funkcjonariusza.
Reasumując powyższe wywody, stwierdzić należy, iż przedmiotowa premia, co do samej zasady jej przyznania jest stała. Funkcjonariuszowi nie można w ogóle odmówić przyznania premii. Natomiast wysokość premii będzie dla każdego okresu premiowania wyznaczana stosownymi decyzjami. Wysokość premii kształtuje się w granicach od 1% uposażenia zasadniczego (wysokość minimalna) do wysokości maksymalnej premii – 30% uposażenia zasadniczego i dla każdego okresu premiowania może być inna, albowiem wysokość premii wynika wprost od czynników opisanych w art. 89 ust. 4d ustawy o CBA, z których część podlega uznaniu administracyjnemu – ocena trudności zadań, które stoją przed funkcjonariuszem w przyszłym okresie; ocena zadań zrealizowanych przez niego w okresie poprzednim; opinia dotycząca okresu poprzedniego. Inaczej mówiąc, wysokość premii w wysokości 1% uposażenia zasadniczego jest zawsze funkcjonariuszowi należna, zaś jakikolwiek wzrost tej premii zależy od oceny przez przełożonego trudności zadań, które stoją przed funkcjonariuszem w przyszłym okresie i oceny zadań zrealizowanych przez niego w okresie poprzednim oraz od opinii o funkcjonariuszu dotyczącej okresu poprzedniego. Wskazać tu także należy, iż ustalona decyzją wysokość premii jest wiążąca na najbliższe półrocze.
Ocena stopnia trudności, złożoności i sposobu realizacji zadań wykonywanych przez funkcjonariusza to wskazana w powyższym przepisie pierwsza, a zatem najistotniejsza przesłanka rzutująca na wysokość określonej w decyzji premii. Przesłanka ta pełni także fundamentalną rolę dla funkcji motywujących funkcjonariusza do zaangażowania w wykonywanie powierzonych zadań (porównaj uzasadnienia wyroków WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 2143/12 oraz o sygn. akt II SA/Wa 1916/13). Organ przesłankę tę musiał, niezależnie od innych dalszych przesłanek opisanych w art. 89 ust. 4 ustawy o CBA, wziąć pod uwagę. Pominięcie jej, już poza oczywistym naruszeniem przepisu o zasadach premiowania, byłoby niezgodne z zasadami równego traktowania obywateli.
Dlatego Szef CBA ponownie rozpatrując środek odwoławczy od decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., ustalającej funkcjonariuszowi M. S., w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. premię w wysokości 10% uposażenia zasadniczego, to jest wniosek funkcjonariusza z dnia [...] stycznia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zobowiązany jest do uwzględnienia w swoim rozstrzygnięciu rzetelnej argumentacji uzasadniającej, zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami, odwołującymi się do uregulowań art. 89 ust. 4 ustawy o CBA, przyznanie M. S. premii w konkretnej wysokości.
Dla dalszego prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma także znaczenie zakreślenie prawidłowej wykładni art. 89 ust. 4c zdanie drugie ustawy o CBA.
Przepis ten powinien być stosowany jedynie wówczas, gdy w sytuacji danego funkcjonariusza w następnym okresie premiowania, w porównaniu z okresem poprzednim, nic się nie zmienia. W szczególności funkcjonariuszowi zostały nadal przydzielone te same zadania co poprzednio, oraz pozostały na tym samym poziomie, co poprzednio, wszystkie pozostałe warunki kreujące wysokość przyznawanej premii, opisane w art. 89 ust. 4 ustawy pragmatycznej. W takiej sytuacji, bez potrzeby wydawania nowej decyzji, na okres następny zostaje utrzymana premia w wysokości określonej w okresie poprzednim.
W niniejszej sprawie mamy inną sytuację. Całą sprawę zainicjowała decyzja organu z dnia [...] grudnia 2013 r., ustalająca funkcjonariuszowi M. S., w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. premię w wysokości 10% uposażenia zasadniczego. Premia ta zarówno w zakresie żądania zmiany jej wysokości (na 25%) oraz w zakresie argumentacji jej przyznania, została przez skarżącego zakwestionowana. Zatem na obecnym etapie rozpatrywania sprawy, zastosowanie przepisu art. 89 ust. 4c zdanie drugie ustawy o CBA byłoby obejściem prawa, w celu uniknięcia właściwego określenia wysokości premii w danym okresie i uniknięcia rzetelnego umotywowania przesłanek skutkujących ostatecznym ustaleniem tej premii. Wówczas decyzja premiowa, pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą, co byłoby sprzeczne z treścią ustawy pragmatycznej oraz mieszanym charakterem premii, łączącej w sobie, zgodnie z treścią art. 89 ust. 4, zarówno elementy uznaniowe (o decydującym charakterze) oraz tzw. "regulaminowe".
Sytuacja procesowa, która wytworzyła się w niniejszej sprawie, w tym konieczność wydania wyroku, nakazuje ustosunkowanie się przez Szefa CBA do merytorycznych zarzutów zawartych we wniosku funkcjonariusza z dnia [...] stycznia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ może to uczynić jedynie w formie decyzji.
Pozostałe zarzuty skargi nie mają dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotnego znaczenia, albo dotyczą zagadnień niezwiązanych z istotą sprawy (co zostało już omówione wyżej).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze przepisy art. 132, art. 54 § 3, art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c oraz art. 152 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.