Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] maja 2005 r. wójt Gminy P. zobowiązał A. C., nauczyciela w Publicznej Szkoły Podstawowej w P., do uzupełnienia wymaganego w roku szkolnym [...] pensum godzin lekcyjnych, poprzez prowadzenie [...] dodatkowych godzin lekcyjnych [...] w Publicznej Szkole Podstawowej w W. W nowym roku szkolnym [...] A. C. nie podjęła pracy w szkole w W. i nie wyraziła zgody na zaproponowane godziny zajęć.
Pismem z dnia [...] września 2005 r. wójt poinformował skarżącą, że wobec nie wypełniania przez nią wymaganego pensum otrzymywać będzie wynagrodzenie pomniejszone proporcjonalnie o brakujące godziny pensum – wynagrodzenie to będzie więc wynosiło [...] wynagrodzenia pobieranego za pełny etat nauczycielski.
Od powyższego pisma Wójta z dnia [...] września 2005 r. skarżąca pismem z dnia [...] września wniosła, za pośrednictwem wójta, "odwołanie" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. Pismo to uznała za decyzję, a jako podstawę swojego odwołania powołała 127 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawarła w nim zarzut naruszenia przez wójta przepisów o właściwości i przepisów prawa materialnego dotyczących wynagrodzenia nauczycieli. Wniosła, na podstawie art. 135 Kpa, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także jej uchylenie i orzeczenie o jej nieważności. Podniosła w swoim odwołaniu, że nie odmawia uzupełnienia pensum, lecz jego uzupełnienia o lekcje [...]. Są to przedmioty, do prowadzenia których nie ma kwalifikacji. Obciążenie jej tym obowiązkiem przez dyrektora szkoły w W. narusza, jej zdaniem, art. 22 ust. 1 Karty Nauczyciela. Zapewniała swojego pracodawcę, dyrektor szkoły w P., pismami z dnia [...] i [...] września 2005 r., o gotowości uzupełnienia pensum o dodatkowe godziny [...], jednak nie otrzymała na nie odpowiedzi.
Także dyrektor szkoły w W. nie odpowiedział na jej pismo deklarujące gotowość zwiększenia pensum w tej szkole o dodatkowe godziny [...]. Zarzuciła wójtowi, że nie posiadał kompetencji do ograniczenia jej wynagrodzenia, gdyż zgodnie z Kartą Nauczyciela organ prowadzący szkołę ma prawo jedynie zobowiązać nauczyciela do pracy w innej szkole. Gdyby nauczyciel odmówił – decyzję o zmniejszeniu wynagrodzenia może podjąć wyłącznie pracodawca, czyli dyrektor szkoły. Poza tym uznała, że ograniczenie wynagrodzenia może być zastosowane tylko wtedy, gdy nauczyciel odmówi pracy w innej szkole na tym samym stanowisku, a ona wielokrotnie deklarowała gotowość pracy w szkole w W. na tym samym stanowisku, tj., nauczyciela [...]. Poza tym powierzanie jej nauczania tych przedmiotów narusza art. 8 i 10 Kart Nauczyciela oraz stanowi niedopuszczalny prawnie mobbing.
Pismem z dnia [...] września 2005 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wójt wniósł o odrzucenie "odwołania" A. C., gdyż jego pismo nie miało – w jego ocenie – cech decyzji administracyjnej.
Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 66 § 3 Kpa., zwróciło skarżącej jej pismo z dnia [...] września 2005 r. z pouczeniem, że do rozpoznania sprawy właściwy jest sąd pracy. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że sprawy sporów między pracownikiem a pracodawcą nie należą "do zakresu KPA".
Pismem z dnia [...] października 2005 r. skarżąca, działając stosownie do pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia [...] października 2005 r. złożyła do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie "odwołania od decyzji Wójta". We wniosku tym podniosła, że, wbrew pouczeniu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, od decyzji wójta z dnia [...] września nie może odwołać się do sądu pracy, gdyż sprawa dotyczy decyzji wójta, a wójt nie jest jej pracodawcą. Poza tym podniosła, że decyzja wójta z [...] września nie ma, co prawda wszystkich wymaganych elementów decyzji (np. brakuje przywołania podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego), to jednak jest decyzją, gdyż wywołuje skutki decyzji – od [...] września 2005 r. skarżąca otrzymuje, bowiem mniejsze wynagrodzenie. Organem odwoławczym od takich decyzji wójta jest natomiast – jej zdaniem – Kolegium. Nie mogłaby natomiast zaskarżyć tej decyzji do sądu pracy, gdyż wójt nie jest jej pracodawcą, a pozew byłby odrzucony.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 134 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, uchyliło swoje postanowienie z dnia [...] października 2005 r. i stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma wójta z dnia [...] września. Kolegium uznało, że z art. 22 Karty Nauczyciela, który upoważnia organ prowadzący szkołę do nałożenia na nauczyciela obowiązku pracy w innej szkole lub szkołach, nie wynika, aby to uprawnienie organu prowadzącego realizowane było w formie decyzji administracyjnej. Także kwestia związanego z tym wynagrodzenia nie jest realizowana w formie decyzji. Kwestie te należą do spraw z zakresu stosunków pracownik – pracodawca, i jako takie podlegają sądom pracy. Pisma wójta z dnia [...] września 2005 r. nie można uznać za decyzję administracyjną. Organ zgodził się z tezą skarżącej, że decyzją może być pismo niezawierające wszystkich wymaganych elementów, ale musi ono dotyczyć – w jego ocenie - sprawy rozstrzyganej w formie decyzji.
Od pisma tego nie przysługuje, zatem odwołanie, gdyż zgodnie z art. 127 § 1 Kpa odwołanie przysługuje od decyzji. Dlatego Kolegium uznało, że konieczne jest uchylenie postanowienia z dnia [...] października 2005 r. oraz stwierdzenie, na podstawie art. 134 Kpa, niedopuszczalności odwołania od pisma wójta. Odnośnie natomiast zastosowania art. 66 § 3 Kpa kolegium uznało, że o zwrocie pisma skarżącej można by orzec, gdyby wójt był pracodawcą A. C. Skarżąca kwestionuje natomiast pismo wójta niebędącego jej pracodawcą. Z tego względu zastosowanie przez Kolegium, w postanowieniu z dnia [...] października 2005 r., art. 66 § 3 Kpa, było wadliwe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Kolegium z dnia [...] listopada 2005 r. skarżąca wniosła o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności "decyzji" wójta z dnia [...] września 2005 r. Powtórzyła w nim swoje stanowisko i jego uzasadnienie, że pismo to jest decyzją administracyjną. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 134, 138 § 1 pkt 1 Kpa. Niedopuszczalność odwołania może być – w jej ocenie - orzeczona na podstawie art. 134 Kpa wyłącznie w przypadkach prawem przewidzianych, np. wobec uchybienia terminu lub wydania decyzji I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze. Organ bez podstawy materialnoprawnej nie może stwierdzić postanowieniem niedopuszczalności odwołania, lecz powinien rozpatrzeć je i wydać stosowną decyzję. Skoro w przywołanym w zaskarżonym postanowieniu art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. ustawa stanowi o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, to przedmiotem odwołania była decyzja. Całe uzasadnienie nie koresponduje ponadto z przywołaną podstawą prawną.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Kolegium sprostowało oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym postanowieniu w ten sposób, że w miejsce przywołanego jako podstawa prawna art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, wpisało art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.
Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z powodów w niej wyrażanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze R. w zaskarżonym postanowieniu przywołując treść art. 138 § 1pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 144 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło postanowienie z dnia [...] października 2005 r. SKO w R. i stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Tak, więc organ połączył w postanowieniu dwie instytucje procesowe:
- • stwierdzenie niedopuszczalności odwołania;
- • oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo części i orzeczenie, co do istoty sprawy.
Z treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 Kpa i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo części i orzeczenie, co do istoty sprawy nie mogą być łączone. Są to, bowiem oddzielne instytucje służące do załatwienia sprawy w inny sposób i na innym etapie załatwiania sprawy.
Zgodnie z treścią art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Przepis ten wskazuje, iż już na etapie wstępnym badania sprawy organ powinien stwierdzić, czy w danej sprawie w ogóle jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych np. odwołanie pochodzi od osoby niebędącej stroną czy też osoby nie mającej zdolności do czynności prawnych lub przyczyn przedmiotowych np. odwołanie dotyczy decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Natomiast przepis art. 138 § 1 Kpa "określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie (P. Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2004 r. s.272). Tak, więc wskazany wyżej przepis może być użyty tylko wówczas, gdy organ odwoławczy zbadał sprawę, dokonał analizy zebranych w niej materiałów i uznał, iż zasługuje ona na rozpatrzenie. Oba te przepisy stosuje się, więc na różnych etapach rozstrzygania w sprawie i służą one innemu załatwieniu sprawy.
Należy nadto wskazać, że treść rozstrzygnięcia wydanego w drugiej instancji nie odpowiada zapisowi art. 138 § 1 Kpa. Przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Organ może tu jedynie:
- • utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie
- • uchylić zaskarżone postanowienie w całości lub części i tym samym orzec co do istoty sprawy, bądź uchylając to postanowienie - umarza postępowanie pierwszej instancji
- • umorzyć postępowanie odwoławcze
Organ nie jest uprawniony do wydania postanowienie innego niż wymienione w tym przepisie (por. M. Jaśkowska; A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2000 s. 743). Niedopuszczalne jest więc zakończenie postępowania odwoławczego w sposób inny niż wskazany w art. 138§ 1 Kpa. Tymczasem w postanowieniu z dnia [...] października 2005 r. SKO w R. "uchyliło postanowienie... i stwierdziło niedopuszczalność odwołania". Tak, więc treść orzeczenia jest sprzeczna z zapisem art. 138 § 1 Kpa.
Należy tu wskazać, iż z nieważnością decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść przepisu nie budzi wątpliwości, a mimo to organ zastosuje ten przepis inaczej (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. zastosowało niewłaściwe rozwiązanie łącząc dwie, instytucje prawa procesowego, które mają zastosowanie dla odmiennych stanów faktycznych. W konsekwencji organ przytaczając treść art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w brzmieniu, którego ten przepis nie posiada zakończył postępowanie w sposób, który nie jest przewidziany przez Kodeks postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie wydane w postanowieniu z dnia [...] października 2005 r. było prawidłowe, wystarczyłoby, aby organ zakończył postępowanie tak jak to przewiduje art. 138 § 1 Kpa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.