Uzasadnienie
Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, działając na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz.
23) – zwanej dalej Kpa, art. 61 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 z późn. zm.), § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywacyjnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 136, poz. 1118 z późn. zm.) w zw. z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz. U. z 2014 r. poz. 1189), po rozpatrzeniu odwołania R.N. (dalej: odwołujący, skarżący) od decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] o odmowie przyznania ww. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że organ pierwszej instancji wydał decyzję odmawiającą przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na zbyt krótki okres uprawniający do zasiłku. Organ pierwszej instancji działał na podstawie przepisów rozporządzeń 883/2004 i 987/2009 i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Minister podniósł, że w myśl art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony.
W treści oświadczenia z 5 października 2015 r. odwołujący się podał, że "przez cały okres ostatniej pracy w Czechach dojeżdżał do pracy z Polski co najmniej raz w tygodniu", co oznacza że był on pracownikiem przygranicznym, który zgodnie z definicją zawartą w art. 1 lit. f rozporządzenia 833/2004, wykonywał pracę najemną w państwie członkowskim, zamieszkując w innym państwie członkowskim, gdzie, co do zasady, powracał każdego dnia lub co najmniej raz w tygodniu.
W myśl art. 12 w zw. z art. 54 rozporządzenia 987/2009 do celów zastosowania art. 61 rozporządzenia 883/2004 instytucje właściwe mają obowiązek skontaktowania się z instytucjami innych państwa, których ustawodawstwu bezrobotny w przeszłości podlegał, w celu ustalenia wszystkich okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnionych w tych państwach.
Aby uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, strona musi spełniać wymogi określone w polskim ustawodawstwie.
W ocenie Ministra decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi, że aby bezrobotny nabył prawo do zasiłku dla bezrobotnych powinien udokumentować przepracowane łącznie co najmniej 365 dni w ciągu 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowanie w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna.
W rozpatrywanej sprawie okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji odwołującego się rozpoczął się 10 marca 2014 r. i upłynął 10 września 2015 r. Jak wynika z załączonego do akt sprawy czeskiego dokumentu U1, w trakcie tego okresu był on ubezpieczony z tytułu zatrudnienia na terytorium Czech od 10 marca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. oraz od 1 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2015 r., tj. przez 328 dni. Oznacza to, że odwołujący nie spełnił warunku pozostawania ubezpieczonym lub zatrudnionym przez co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w PUP jako osoba bezrobotna, w związku z tym nie przysługuje mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych.
R.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2016 r. zrzucając, że została wydana z naruszeniem następujących przepisów:
- 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy 77 § 1 Kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia staniu faktycznego sprawy oraz sporządzeniu uzasadnienia niezgodnego z wymogami wynikającymi z art. 107 § 2 Kpa,
- 2. art. 8 i art. 107 § 3 Kpa, przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ przyjął, że okoliczności podniesione w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione w świetle zgromadzonego materiału dowodowego,
- 3. art. 64 § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 136 Kpa, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak uzupełnienia materiału dowodowego o wyjaśnienie czeskiej instytucji właściwej, czy instytucja ta w momencie wydawania dokumentu ze wskazaniem okresów podlegania ubezpieczeniu znała treść dokumentu, na który powołuje się skarżący w odwołaniu i czy okres pobierania przez niego zasiłku chorobowego został uwzględniony w okresach, od których zależy pobieranie zasiłku dla bezrobotnych, czy też nie, a jeśli tak, to z jakich przyczyn,
- 4. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania.
Skarżący wniósł o:
- 1. zwrócenie się do czeskiej instytucji właściwej o wyjaśnienie, czy okres pobierania przez niego zasiłku chorobowego w okresie od 1 lutego 2015 r. do 16 marca 2015 r. został przez tę instytucję wliczony do okresów od których, zależy uzyskanie przez skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a jeśli nie, to z jakich przyczyn i czy okres pobierania zasiłku chorobowego przez skarżącego był okresem ubezpieczenia, oraz czy w momencie wydania dokumentu U1 instytucja ta uwzględniła okres pobierania zasiłku chorobowego i czy znała treść dokumentu, na który powołuje się skarżący w odwołaniu,
- 2. zwrócenie się do czeskiego banku celem uzyskania historii rachunku konta skarżącego i przelewów z okresu od 1 lutego 2015 r. do 1 kwietnia 2015 r. na okoliczność, że skarżący pobierał w tym okresie zasiłek chorobowy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub o wydanie decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego.
Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Marszałek Województwa [...], działający jako organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaakcentował, że odmowa przyznania zasiłku spowodowana została niespełnieniem wymogów formalnych polegających na tym, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, skarżący nie legitymował się okresem co najmniej 365 dni uznawanych za równoznaczne z zatrudnieniem.
Przesłanki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych określa art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia. Przepis ten taksatywnie wymienia okresy pracy oraz inne okresy zaliczane do okresu uprawniającego do zasiłku. Regulacja ta ma charakter kompleksowy oraz wyczerpujący. Zasadą jest, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75 (które to zastrzeżenie nie ma znaczenia w niniejszej sprawie), jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych, oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania legitymował się okresem co najmniej 365 dni uprawniających do otrzymania świadczenia, łącznie, między innymi dni uznawanych za równoznaczne z zatrudnieniem.
W tym miejscu wskazać również należy, że ustawodawca jednoznacznie i w sposób zupełny określił przesłanki wymagane do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. Mają one charakter bezwzględnie obowiązujący i nie uprawniają organów administracji do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Prawo to mogą otrzymać wyłącznie osoby spełniające wszystkie kryteria przyjęte w ustawie.
Sąd stwierdza, że Wojewoda prawidłowo wyliczył okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. W badanym okresie 18 miesięcy skarżący był ubezpieczony przez 328 dni. Do 365 dni uprawniających do zasiłku nie zaliczono okresu pobierania zasiłku chorobowego od 1 lutego 2015 r. do 16 marca 2015 r., gdyż z przedłożonego przez bezrobotnego pisma NFZ wynikało jedynie, że od 16 marca 2015 r. podlegał on ubezpieczeniu zdrowotnemu w Czechach. Natomiast nie wynika, iż pobierał on zasiłek chorobowy i podlegał z tego tytułu ubezpieczeniu na wypadek bezrobocia, co uniemożliwiłoby wliczenie tego okresu do okresu uprawniającego do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych.
Sąd w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1553/10 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie z którym art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia określa sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi być on interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia.
Przenosząc ten pogląd na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że bezzasadny jest zarzut skarżącego o niedołożeniu przez Ministra należytej staranności w wyjaśnieniu czy instytucja czeska przed wydaniem dokumentu U1 znała treść czeskiego dokumentu dołączonego do odwołania – zaświadczenia o okresie pobierania zasiłku chorobowego. Dokument ten został przesłany przez Wojewódzki Urząd Pracy do czeskiej instytucji właściwej w celu udzielenia informacji o przebiegu ubezpieczenia skarżącego, zatem nie ma podstaw by uznać, że czeska instytucja właściwa nie znała jego treści w dniu wydania dokumentu U1.
Organy administracji zasadnie zatem nie zaliczyły skarżącemu do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych okresu pobierania zasiłku chorobowego w Czechach, bowiem brak było podstaw prawnych i faktycznych ku temu, a w szczególności dowodów z dokumentów. W ocenie Sądu organy administracji dokonały także prawidłowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, dochowując również staranności w jego zebraniu.
Skoro zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień o charakterze procesowym oraz nie narusza przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi.
Jednocześnie wyjaśnić należy skarżącemu, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, może jedynie dopuścić dowód z już istniejącego dokumentu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.