Uzasadnienie
Z.G. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, przyznanego decyzją Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], za okres od dnia [...] listopada 2003 r. do dnia [...] grudnia 2006 r., w łącznej kwocie [...] zł, w terminie czternastu dni, licząc od dnia, w którym decyzja o nakazie zwrotu tych środków stanie się ostateczna.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Artykuł 1 ww. ustawy stanowi, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Oznacza to, że w pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest zbadać, czy zaskarżony akt podlega jego kontroli.
Z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika domniemanie drogi sądowej oraz zakaz zawężającej wykładni przepisów gwarantujących jednostce prawo do sądu (zob. R. Mikosz, M. Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2007, nr 3, s. 37). Tym samym każdy obywatel, którego prawa lub wolności zostały naruszone, ma zapewniony dostęp do sądu.
Z powyższych gwarancji konstytucyjnych wynikają określone konsekwencje dla orzekającego sądu administracyjnego. Sąd, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji istnienia sprawy mogącej podlegać kontroli judykatury, zobowiązany jest nie tylko wyczerpująco wykazać własną niewłaściwość w sprawie, ale także w takim przypadku wskazać w uzasadnieniu orzeczenia sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Nie wolno bowiem organowi wymiaru sprawiedliwości doprowadzić do sytuacji, w której twierdzenia jednostki o naruszeniu jej praw lub wolności miałyby pozostać poza efektywną kontrolą sądową. Niedopuszczalne jest zatem odrzucenie skargi na akt lub czynność ingerującą na jakiejkolwiek płaszczyźnie w prawa, wolności lub obowiązki jednostki bez wskazania, w jaki inny sposób, niż przed sądem administracyjnym, akt ten lub czynność może podlegać kontroli co do zgodności z prawem.
Konkretyzując tę konstatację, w ocenie Sądu, odrzucenie skargi wniesionej do sądu administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, jeżeli istnieje jasny przepis (lub przepisy) statuujący inny sąd jako właściwy, a w konsekwencji sąd administracyjny – jako niewłaściwy w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Zgodnie z brzmieniem art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 tej ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Artykuł 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ww. ustawy o Służbie Więziennej stanowią, że sprawami rozstrzyganymi w formie decyzji administracyjnej, w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zaskarżalnej do sądu administracyjnego (zob. art. 218 ust. 5 cyt. ustawy), bądź rozkazu personalnego, od którego nie przysługuje odwołanie, są te dotyczące:
- 1) zwolnienia ze służby,
- 2) przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej,
- 3) przeniesienia na niższe stanowisko służbowe,
- 4) zawieszenia w czynnościach służbowych,
- 5) powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe,
- 6) odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji,
- 7) nadawania stopni Służby Więziennej,
- 8) delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej,
- 9) oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa,
- 10) powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym,
- 11) wygaśnięcia stosunku służbowego.
Warto przy tym od razu zaznaczyć, że droga sądowoadministracyjna jest wyjątkiem od generalnej zasady wyrażonej w art. 220 ww. ustawy. Tym samym, jako wyjątek, podlega wykładni zawężającej (exceptiones non sunt extendendae).
Podkreślić należy, że taka interpretacja przywołanych przepisów ww. ustawy o Służbie Więziennej jest zgodna z uzasadnieniem projektu tej ustawy (vide Sejm RP VI kadencji, nr druku 2062). W uzasadnieniu tym podniesiono, że dokonano podziału spraw ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w zależności od formy ich załatwiania, a także procedury zmierzającej do ich rozstrzygnięcia. Wszystkie sprawy ze stosunku służbowego, dla których nie przewidziano wprost w przepisie formy decyzji administracyjnej lub rozkazu personalnego, załatwiane mają być w formie pisemnej, jednoinstancyjnej, a spory wynikające z takich rozstrzygnięć rozpatrywać mają sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Podano, że będą to przede wszystkim sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i należności. Przyjęte rozwiązanie ma pozwolić na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie.
Pozostawienie tych spraw we właściwości sądów administracyjnych wiązałoby się natomiast z przewlekłością dochodzenia przez funkcjonariuszy przysługujących im uprawnień. Ponadto dotychczasowa praktyka wykazała brak uzasadnienia do prowadzenia postępowań administracyjnych w takich sprawach w sytuacji, gdy sądy administracyjne rozstrzygają tylko i wyłącznie o zgodności z prawem wydanych decyzji administracyjnych, nie wchodząc w merytoryczną słuszność przyjętych rozwiązań.
Wprawdzie przepis art. 192 cyt. ustawy o Służbie Więziennej w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowanych przez odpowiednie organy w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariuszy wynikających z przepisów zawartych w rozdziale 18 ustawy używa określenia "decyzja", w tym w art. 181 ust. 1 tej ustawy, który reguluje kwestię zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania – jednak nie jest to decyzja administracyjna, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa. Do postępowań toczących się w tych sprawach nie mają bowiem odniesienia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przysługuje od nich w administracyjnym toku instancji środek zaskarżenia do organu wyższego stopnia. Tego rodzaju decyzja jest uzewnętrznionym w formie pisemnej stanowiskiem przełożonego wobec roszczenia cywilnego funkcjonariusza, wynikającego ze stosunku służbowego, ewentualnie – roszczenia organu Służby Więziennej względem funkcjonariusza (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2012 r. o sygn. akt I OSK 1032/12, publ.
LEX nr 1260025). Tak też należy zakwalifikować przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Nie przeczy temu § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 137, poz. 920), gdyż przepis ten nie może być w sprawie niniejszej stosowany, ponieważ jest sprzeczny z delegacją ustawową, wynikającą z art. 181 ust. 2 w związku art. 220 ww. ustawy o Służbie Więziennej, wszak – poprzez nadanie decyzji o zwrocie równoważnika przymiotu ostateczności – wprowadza formę decyzji administracyjnej, wbrew dyspozycji art. 218-220 ww. ustawy o Służbie Więziennej, a więc formę wykluczoną z kategorii spraw w niej rozstrzyganych.
Sąd podziela w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1229/11 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że akt niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie, nie może zmieniać treści i dyspozycji ustawy.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest kwestia zwrotu nienależnie pobranego przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Sprawa ta nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, lecz – stosownie do art. 220 ww. ustawy o Służbie Więziennej – w sprawie tej sądem właściwym jest sąd pracy. Jakkolwiek, w myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, to w omawianym przypadku – z woli ustawodawcy – jako sąd właściwy został przez niego ustanowiony sąd rozpatrujący sprawy z zakresu prawa pracy. Z tego względu nie można mówić, aby droga sądowa była zamknięta, gdyż odmowa przyjęcia niniejszej sprawy do rozpoznania skutkuje, stosownie do art. 220 ww. ustawy o Służbie Więziennej w związku z art. 199¹ ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dopuszczalnością rozpoznania sprawy przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Zaskarżone "decyzje" należy zatem traktować jako pisma przedprocesowe, a nie decyzje, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przedstawionego stanowiska Sądu nie może zmieniać brzmienie powoływanego przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. art. 268 ust. 2 cyt. ustawy o Służbie Więziennej, gdyż przepis ten stanowi, że postępowania, dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Sprawa przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania została zakończona pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej.
Natomiast sprawa zwrotu tego równoważnika jest sprawą nową, zainicjowaną przez Dyrektora Aresztu Śledczego w W. w dniu [...] lipca 2012 r. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że kwestia zwrotu równoważnika podlega przepisom ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, wedle której dla tego rodzaju spraw zastrzeżona została właściwość sądu pracy.
Z tych względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 220 ww. ustawy o Służbie Więziennej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.