Uzasadnienie
Dyrektor Izby Celnej w W., działając na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.), pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] złożył K.O. – [...] – [...] w Izbie Celnej w W., z dniem [...] stycznia 2011 r. propozycję określającą warunki pełnienia służby.
K.O. w dniu [...] stycznia 2011 r. w formie pisemnej propozycję przyjął. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., zatytułowanym odwołanie od "decyzji" z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...], skierowanym do Szefa Służby Celnej, wniósł o uchylenie w całości przedmiotowej propozycji i przedstawienia mu propozycji stanowiska młodszego eksperta celnego, ewentualnie o uchylenie w całości przywołanej propozycji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Celnej w W. Szef Służby Celnej, po zapoznaniu się z ww. odwołaniem, w dniu [...] marca 2011 r. wydał postanowienie nr [...], którym stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego odwołania, z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia.
W uzasadnieniu postanowienia Szef Służby Celnej wyjaśnił, że środek zaskarżenia w postaci odwołania przysługuje od decyzji administracyjnych, a propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie ma takiego charakteru. Stanowi ona jednostronne oświadczenie woli kierownika urzędu proponujące jedynie nowe warunki służby, które funkcjonariusz może zaakceptować lub odmówić ich przyjęcia, składając w tym przedmiocie oświadczenie woli. Dopiero odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie w ustawowym terminie 7 dni oświadczenia w tym zakresie przez funkcjonariusza celnego, spowoduje wydanie, zgodnie z art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej, decyzji administracyjnej, co umożliwi wniesienie odwołania i kontrolę tej decyzji, a przez to również i kontrolę propozycji w trybie administracyjnym.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. K.O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], wnosząc o jego uchylenie, uchylenie złożonej mu przez Dyrektora Izby Celnej w W. propozycji z dnia [...] grudnia 2010 r., ewentualnie o uchylenie propozycji z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora Izby Celnej w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: art. 104 § 1 kpa, poprzez uznanie, że propozycja pełnienia służby nie jest decyzją administracyjną; art. 127 § 1 w zw. z art. 134 kpa, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od propozycji pełnienia służby; art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, poprzez przedstawienie propozycji określającej stanowisko jako starszy specjalista celny, mimo że wykształcenie i kwalifikacje zawodowe skarżącego odpowiadają stanowisku młodszego eksperta celnego; art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez nieuwzględnienie przy określaniu proponowanego stanowiska reguł określonych w Zarządzeniu nr [...] Ministra Finansów z dnia [...] października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania odpisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych i pominięciu kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia; art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, poprzez zaniechanie przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej, mimo że art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nakazuje stosowanie przepisów rozdziału 8 ustawy, a co za tym idzie, także przepisów wykonawczych do art. 113, regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej.
W ocenie skarżącego, pisemna propozycja stanowiska służbowego złożona na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej ma charakter decyzji administracyjnej, w związku z czym podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych w kpa. Stanowisko to skarżący, jak zaznaczył, wywiódł z utrwalonej linii orzeczniczej wypracowanej przez sądy administracyjne na gruncie spraw z odwołania od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej.
Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie Szefa Służby Celnej stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisemnej propozycji złożonej skarżącemu przez Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby.
Tryb składania funkcjonariuszom Służby Celnej przez kierowników urzędów pisemnych propozycji określających warunki pełnienia służby uregulowany został w Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Zgodnie z art. 222 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. W terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie (art. 222 ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia (art. 222 ust. 4).
Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono pisemną propozycję, o której mowa w ust. 3, składa oświadczenie o przyjęciu propozycji albo o odmowie jej przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji (art. 222 ust. 5). Odmowa przyjęcia propozycji stanowi natomiast podstawę do zwolnienia ze służby (art. 222 ust. 6).
Charakter prawny pisemnych propozycji w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby funkcjonariuszy celnych składanych w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej był już przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Analiza orzeczeń zapadłych w tych sprawach wskazuje na ukształtowaną linię orzeczniczą, zgodnie z którą pisemna propozycja złożona w trybie cytowanego przepisu nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postępowanie, w którym organ celny wydaje przedmiotowe propozycje nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (vide: postanowienia WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2011 r., III SA/Łd 171/11; WSA w Krakowie z 27 kwietnia 2011 r., III SA/Kr 355/11; WSA w Gdańsku z 13 maja 2011 r., III SA/Gd 160/11; wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Pisma z dnia [...] grudnia 2010 r. zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo niczego w sposób władczy natomiast nie rozstrzyga, proponuje jedynie skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe oraz uposażenie.
Skarżący mógł zaś propozycję przyjąć lub odmówić jej przyjęcia. Propozycja nie kształtuje zatem sama w sobie stosunku służbowego skarżącego, lecz oferuje jedynie nowe warunki tej służby. Charakter decyzji można natomiast przypisywać dopiero aktowi zwolnienia ze służby, jako konsekwencji odmowy przyjęcia propozycji (art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej).
Propozycji składanej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie można też w żadnym zakresie utożsamiać z aktem mianowania na stopień służbowy na podstawie art. 223 ww. ustawy. Akt mianowania wydany na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej, jako nienależący ani do sfery dyspozycyjności funkcjonariusza, ani uznaniowości organu, miał charakter decyzji administracyjnej, która w istocie modyfikowała, stosownie do nowych regulacji prawnych, stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje wymienione w art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Pisemna propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy, takiego charakteru nie ma. Funkcjonariusz, odmiennie aniżeli w przypadku mianowania na stopień służbowy, miał bowiem możliwość bądź wyrażenia zgody na zaproponowane warunki, bądź też odmowy ich przyjęcia.
Wobec powyższego należy zgodzić się z organem, że pisemna propozycja składana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy nie była działaniem władczym, charakterystycznym dla decyzji administracyjnej, dlatego też funkcjonariuszowi nie przysługiwało od niej odwołanie na zasadach przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.