Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, o odmowie wyłączenia stosowania wobec A. D. (dalej: skarżącego) art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka "szczególności przypadku", wynikająca z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniany, jako krótkotrwały. Stwierdził, że zastosowanie "szczególności przypadku" jest możliwie jedynie w sytuacji, gdy obie przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej będą zachodziły łącznie.
Organ zaznaczył, że ustawodawca, konstruując przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą, użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny.
Organ ustalił, że skarżący pełnił służbę w okresie od dnia [...] grudnia 1976 r. do dnia [...] stycznia 1999 r. oraz od dnia [...] grudnia 2001 r. do dnia [...] marca 2005 r., tj. 25 lat, 3 miesiące i 22 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] grudnia 1976 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego przez okres 13 lat, 7 miesięcy i 17 dni, co stanowi ponad 50% całkowitego okresu służby, a zatem znaczną część i w ocenie organu nie ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały. Organ stwierdził, że nie można w tej sytuacji mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba pełniona przez tak długi okres z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości".
Odnośnie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. organ podał, że wziął pod uwagę stanowisko Szefa Agencji Wywiadu, zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., z którego nie wynika, aby skarżący nierzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Agencji Wywiadu po dniu 1 sierpnia 1990 r. Ponadto, jak wynika z informacji dot. przebiegu służby ww. funkcjonariusza, w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że w ramach obowiązków służbowych realizował działania, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia oraz brak jest zaświadczeń uprawniających do podwyższenia emerytury.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. D. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], wnosząc o ich uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił organowi brak odniesienia się do podanych przez niego faktów z przebiegu służby oraz osiągnięć zawodowych i tym samym naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Podniósł również, że wydane w sprawie decyzje nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.
Skarżący stwierdził, że organ wadliwie zinterpretował art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej na tle okoliczności faktycznych jego konkretnej sprawy. Nie rozpatrzył właściwie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a wydane decyzje nie są należycie umotywowane. Jego zdaniem, organ nie dochował należytej staranności w załatwieniu sprawy, która ze względu na jej uznaniowość powinna być załatwiana rzetelnie, obiektywnie z rozważeniem wszystkich istotnych elementów postępowania. Podał, że we wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. opisał przebieg swojej służby oraz wyjątkowe osiągnięcia po 12 września 1989 r. na tyle, na ile pozwalała mu ochrona informacji niejawnych.
Wskazał, że za wybitne osiągnięcia w służbie po 1990 r. został odznaczony najwyższymi orderami: Srebrnym Krzyżem Zasługi, Złotym Krzyżem Zasługi i Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski. Ponadto, został odznaczony przez Prezydenta USA jednym z najwyższych orderów USA "Legion of Merit". Został też odznaczony w 1996 r. przez Ministra Obrony Narodowej złotym medalem "Za zasługi dla obronności kraju" oraz był wyróżniany nagrodami, w tym indywidualną nagrodą Szefa Agencji Wywiadu w 2002 r. - za wybitne i szczególne osiągnięcia w służbie. Był również sukcesywnie awansowany od 1990 r. od inspektora, poprzez starszego inspektora (1990), specjalistę (1991), zastępcę naczelnika wydziału (1992), naczelnika wydziału (1993), dyrektora gabinetu Szefa [...] (1994), przedstawiciela [...] (1998). Stwierdził, że osobie z jego przeszłością trudniej było awansować i musiał się legitymować rzeczywistymi kwalifikacjami zawodowymi i wyróżniać "na tle pozostałych funkcjonariuszy", by w ogóle awansować, zwłaszcza na wysokie stanowiska w służbie.
Uważa, że to właśnie ocena jego osiągnięć w służbie spowodowała, że został w 2005 r. mianowany przez Prezydenta RP A. K. ambasadorem w Republice [...] na wniosek ówczesnego Szefa Agencji Wywiadu prof. A. A. i ówczesnego Prezesa Rady Ministrów prof. M. B. Organ jednak w wydanych decyzjach nie odniósł się do tych osiągnięć.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.").
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270) wprowadziła obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288), w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.
Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury, ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką, ustaloną zgodnie z art. 22, zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.
W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust.
- 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4).
Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: pkt 1 krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz pkt 2 rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione.
Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Jedną z przesłanek, umożliwiających organowi zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jest "krótkotrwałość" służby na rzecz totalitarnego państwa. Ustawa ta nie zawiera definicji pojęcia "krótkotrwała służba".
W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7- 8, poz. 95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Stanowisko to, zdaniem Sądu, zasługuje na aprobatę, odsyła bowiem do kryteriów najbardziej obiektywnych.
Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym z przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Informacji o przebiegu służby z dnia [...] kwietnia 2017 r. wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej od dnia [...] grudnia 1976 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 13 lat, 7 miesięcy i 17 dni. Tak więc skarżący przez 50% całego okresu służby pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.
Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego wyniósł 25 lat, 3 miesiące i 22 dni, z czego okres 13 lat, 7 miesięcy i 17 dni to służba na rzecz totalitarnego państwa, należy podzielić stanowisko organu, że skarżący nie spełnia przesłanki koniecznej do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. przesłanki krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r. (pkt 1).
W ocenie Sądu, w tym zakresie zbieżnej z oceną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, okres ten zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być uznany, jako krótkotrwały.
Z uwagi na to, że z całej konstrukcji art. 8a ust. 1 wynika, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, kwestia oceny spełnienia drugiej przesłanki, tj. przesłanki dotyczącej rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, pod kątem badania, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.
Kwestia oceny stanowiska organu, czy dany przypadek jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, mogłaby mieć znaczenie w sprawie wyłącznie wówczas, gdyby spełnione zostały łącznie przesłanki z pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 powołanej ustawy. Sytuacja taka jednakże w niniejszej sprawie nie zachodzi.
W konsekwencji, skoro w stosunku do skarżącego nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
Reasumując stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], jak i decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.