Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...], zaskarżoną przez Centralną Komisję Lekarską do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2018 r. (znak: [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - skład orzekający w [...] z [...] grudnia 2017 r.
Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organy za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] w dniu 16 września 2016 r. skierował chor. SG P. S. do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej we [...], w celu ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby. W piśmie z 3 października 2017 r. funkcjonariusz poinformował Komisję, że "rezygnuje z orzekania o uszczerbku na zdrowiu w związku z wypadkiem (...)". W tych okolicznościach [...] Rejonowa Komisja Lekarska we [...] decyzją z [...] października 2017 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyła postępowanie dotyczące ustalenia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza SG P. S. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] wniósł odwołanie od tej decyzji.
Odwołujący się zarzucił, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych do "przychylenia się" do wniosku funkcjonariusza i w konsekwencji umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Komendant podniósł, że P. S. został z urzędu (na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, Dz.U. z 2014 r., poz. 1822 ze zm.) skierowany na badania do komisji lekarskiej celem ustalenia uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą, co jest niezbędne do ustalenia jego prawa do jednorazowego odszkodowania (art. 33 ustawy z 4 kwietnia 2004 r. o świadczeniach odszkodowawczych). Zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1643 ze zm.) był zobowiązany poddać się tym badaniom.
Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - skład orzekający w [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. (nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] na podstawie art. 154 - 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 137 k.p.a. i art. 4 ustawy o komisjach lekarskich poległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, uchyliła decyzję [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej we [...] z [...] października 2017 r. i "zleciła ponowne rozpatrzenie sprawy".
W piśmie z 22 stycznia 2018 r. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie decyzji Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - skład orzekający w [...] z [...] grudnia 2017 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. Wnioskodawca podał, że kwestionowana decyzja została wydana "na podstawie błędnych i wykluczających się wzajemnie przepisów", gdy tymczasem zachodziły podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 k.p.a.).
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2018 r. działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - składu orzekającego w [...] z [...] grudnia 2017 r.
Organ stwierdził, że Centralna Komisja Lekarska nie ma legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności, ponieważ nie była stroną postępowania (art. 28 k.p.a.) zakończonego tą decyzją i nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu (ta decyzja nie kształtuje jej praw i obowiązków). Decyzję podpisał (z up. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) W. W. - Dyrektor Departamentu Zdrowia.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca powołała się na 16 ust. 1 (błędnie wskazano art. 66 ust.
1) i art. 18 ust. 4 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych i podniosła, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana przez skład orzekający Centralnej Komisji Lekarskiej działający poza jej siedzibą (Warszawą) - tj. w [...] który stosownie do § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 2015 r.(nr [...]) w sprawie miejscowości, w których orzekają składy orzekające Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych działające poza jej siedzibą oraz obszarów ich właściwości terytorialnej, jest właściwy dla obszaru m. in województwa [...] (ch. SG P. S. pełni służbę w [...] Oddziale Straży Granicznej). Nie oznacza to jednak, że została wydana przez inny organ. Nie jest więc prawidłowe, zdaniem Centralnej Komisji Lekarskiej, zapatrywanie organu, że nie ma ona legitymacji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ten organ poza jej siedzibą.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2018 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Ministra, brak jest przepisu prawa materialnego z którego można wywieść legitymację strony do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Centralnej Komisji Lekarskiej - składu orzekającego w [...]. Dla ustalenia istnienia interesu prawnego konieczne jest wykazanie realnego i bezpośredniego związku pomiędzy sytuacją prawną wnioskodawcy a przedmiotem postępowania. Taki związek w rozpatrywanej sprawie nie występuje.
W imieniu ministra powyższa decyzja została podpisana przez W. W. (Dyrektora Departamentu Zdrowia).
Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2018 r. zarzuciła organowi naruszenie art. 28 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2017 r. i w konsekwencji nie mogła złożyć wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji z [...] marca 2018 r. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i "zaniechanie uchylenia decyzji z [...] marca 2018 r. (...) i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji składu orzekającego CKL podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...]". Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z [...marca 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m. in. że komisje lekarskie orzekają w składach orzekających, w dwóch instancjach (rejonowa komisja lekarska w pierwszej instancji i CKL w drugiej instancji), przy czym według art. 18 ust. 4 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, CKL może rozpatrywać odwołania od orzeczeń rejonowych komisji lekarskich przez składy orzekające działające poza jej siedzibą.
Z zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 17 lipca 2015 r. wynika, że poza siedzibą (Warszawą), Centralna Komisja Lekarska orzeka w Gdańsku, w Krakowie, w Łodzi oraz w Poznaniu.
Skarżąca podkreśliła, że odmowa przyznania jej legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez CKL w [...] jest oparta na nieprawidłowym stwierdzeniu, że CKL orzekające poza siedzibą organu, są odrębnymi od niej organami (podmiotami).
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że CKL nie ma w świetle art. 28 k.p.a. interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji CKL MSWiA w [...] z [...] grudnia 2017 r. a dla oceny tego interesu nie ma znaczenia czy wniosek dotyczy decyzji wydanej przez CKL MSWiA czy też przez jeden ze składów orzekających tej Komisji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej podniesione.
Z przepisu art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ogranicza się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie podnosi strona wnosząca skargę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z [...]marca 2018 r. została podpisana przez W. W., działającego z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ta sama osoba podpisała również zaskarżoną decyzję działając również z upoważnienia Ministra. Oznacza to, że Minister wydając decyzję z [...] maja 2018 r. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. Naruszenie to polegało na tym, że zaskarżona decyzja została wydana przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia w pierwszej instancji, a wiec przez pracownika, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r. II GPS 2/06, wyroki NSA z 25 stycznia 2007 r. II OSK 213/06 i z 18 marca 2009 r. I OSK 1507/08). To uchybienie stanowi dostateczną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Trzeba jednak zauważyć, że decyzja składu orzekającego CKL, która była przedmiotem wniosku CKL o stwierdzenie nieważności, była decyzją podjętą przez CKL. Z przepisu art. 18 ust. 4 ustawy wynika, że CKL może rozpatrywać odwołania od orzeczeń rejonowych komisji lekarskich przez składy orzekające działające poza jej siedzibą. Miejscowości, w których orzekają składy orzekające CKL oraz obszary ich właściwości terytorialnej zostały określone w zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z 17 lipca 2015 r.
Wynika, że te składy orzekające są składami jednego i tego samego organu - CKL, a zatem nie ma jakichkolwiek podstaw aby je uznać za odrębne od CKL organy w rozumieniu art. 5 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podjętej przez skład orzekający CKL w [...] został złożony przez CKL. Z wnioskiem wystąpił zatem organ który formalnie był organem, który wydał decyzję objętą tym wnioskiem. Organ rozstrzygający sprawę nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dlatego nie ma legitymacji do wnoszenia środków zaskarżenia od takiej decyzji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych. Sąd zasądził od organu - Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz CKL koszty postępowania w wysokości 680 zł., na które składają się koszty wpisu od skargi (200 zł.) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł.).